記者 王珍
2023年上半年，地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%。這一跌幅超出預(yù)期，根據(jù)財政部今年3月公布的預(yù)算，今年全年地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入大致和上年持平。
2022年以來，地方政府對土地財政的依賴度持續(xù)下降。2021年，地方政府對土地財政的依賴度【國有土地使用權(quán)出讓收入/（地方一般公共預(yù)算本級收入+地方政府性基金預(yù)算本級收入）】為42.5%，2022年降至36.6%，2023年上半年進一步降至21.5%。地方對土地財政依賴程度的下降主要原因是房地產(chǎn)市場需求疲軟，房企拿地能力和意愿均不足。
從全國來看，2022年31個省份（自治區(qū)、直轄市）中，只有上海市和海南省兩地賣地收入錄得正增長，其余29省均是負(fù)增長，且跌幅大多在20%以上，青海、天津、吉林跌幅超過60%，云南、甘肅、黑龍江、遼寧跌幅超過50%。
2021年土地出讓收入不足千億元的省份有11個，到2022年增加到14個。總體來看，中東部地區(qū)賣地收入對地方財力的貢獻更大，比如，江蘇省賣地收入占兩本賬（一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算）的比重2022年依然超過50%，達到51.6%，浙江、安徽、福建三省賣地收入占比分別為46.0%、42.2%、41.8%。
地方賣地收入降低對地方財政的影響備受關(guān)注。分析人士指出，實際上，賣地收入下滑對財政的影響總體有限，但是，土地財政對基建配套資金的影響很大。
3月1日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的2023年 “權(quán)威部門話開局”系列主題新聞發(fā)布會上，財政部部長劉昆表示，因為收支之間是聯(lián)動的，所以土地出讓收入下降的影響并沒有那么大。
他解釋稱，土地出讓收入列地方的政府性基金預(yù)算，是地方政府性基金預(yù)算的主體。從全國地方政府性基金預(yù)算的情況看，有部分收入調(diào)入一般公共預(yù)算使用，約占地方政府性基金預(yù)算的15%左右，若按照2022年土地出讓收入減收約2萬億元匡算，影響地方一般公共預(yù)算財力約3000億元。
劉昆特別強調(diào)，土地出讓收入是毛收入，收入減少的同時，也會相應(yīng)減少拆遷補償?shù)瘸杀拘灾С?。“我為什么專門說明一下這個情況，因為收支之間是聯(lián)動的，所以它的收入下降影響并沒有那么大。”
天風(fēng)證券在去年9月發(fā)布的一份研究報告中也指出，土地出讓收入并不完全由政府支配，只有扣除成本補償性費用后的土地出讓收入，才是地方政府可用的財力。由于政府性基金實行“收支兩條線”管理，以收定支，因此在土地完成出讓之前，地方政府無需承擔(dān)對應(yīng)的成本性支出責(zé)任，如征地拆遷補償、補助被征地農(nóng)民等，賣地收入下滑對地方財政的真實沖擊僅體現(xiàn)在非成本性支出上。按照2015年的占比來測算，如果2022年全國土地出讓收入下滑2萬億-2.8萬億元，對應(yīng)的非成本性支出將減少4200億-5700億元。而這些非成本性支出的缺口，基本在政策性銀行6000億元以上的基建資本金工具的覆蓋范圍內(nèi)。
天風(fēng)證券表示，賣地收入下滑最大的沖擊在城投對于基建投資的資金配套。賣地收入下滑約80%的影響將由城投來承擔(dān)，而城投平臺是地方政府進行基建投資的落實主體，也是為基建投資提供資本金以外的配套資金的主體。城投收入的下滑，將直接拖累基建的配套融資，導(dǎo)致財政對基建投資的撬動能力出現(xiàn)下降。
“而這個問題不是一個短期問題，隨著經(jīng)濟的‘去地產(chǎn)化’，土地財政對基建配套資金的拖累將長期存在，持續(xù)地弱化財政政策對基建的撬動能力。”天風(fēng)證券強調(diào)。
除了拖累基建投資外，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院不動產(chǎn)金融研究中心研究總監(jiān)郭翔宇對界面新聞表示，今年上半年政府債務(wù)增量較小，同比下降較為嚴(yán)重，當(dāng)土地財政收入消減，其他收入未能及時彌補資金缺口時，地方債問題將會逐步顯露。
他還表示，近年來地方政府土地出讓收入減少的原因是多層次的，直接原因是土地市場需求減弱，需求端房企拿地能力和意愿不足，更深層次的原因是隨著中國不動產(chǎn)行業(yè)第一次進入下行階段，住房市場供需均衡被打破，需要重塑均衡。
因此，郭翔宇建議從國有企業(yè)入手，加強地方財力。首先是靈活運用金融工具，適當(dāng)撬動國有資產(chǎn)。比如，今年年初證監(jiān)會宣布啟動的不動產(chǎn)私募投資基金試點，可以通過私募股權(quán)基金引入社會資本乃至個人資金來盤活存量資產(chǎn)。
“不動產(chǎn)私募投資基金相對公募REITs在資產(chǎn)準(zhǔn)入門檻上更為廣泛和靈活，通過不動產(chǎn)私募基金對存量資產(chǎn)進行Pre-REITS的孵化，更加有利于盤活存量資產(chǎn)，也有助于為未來公募REITS提供更多儲備資產(chǎn)，這對于擁有龐大存量資產(chǎn)規(guī)模的國有企業(yè)是極大的機遇。”他說。
其次，郭翔宇認(rèn)為，地方國企需不斷加強資產(chǎn)運營能力，獲得更多可持續(xù)的現(xiàn)金流。2022年，地方國有資本經(jīng)營預(yù)算本級收入為3345億元，比上年增長5.5%。地方國有資本經(jīng)營預(yù)算本級收入雖逐年增長，但從全國整體來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入在地方政府綜合財力的貢獻極低，占比僅為1%左右。而地方國有資產(chǎn)年化收益率僅3%左右，相比市場化機構(gòu)的年化收益率仍有一定的差距，因此采取多種方式提升國有資產(chǎn)收益率是提升國有企業(yè)效率的關(guān)鍵。
他提到，今年新一輪國企改革提出了“一利五率”考核指標(biāo)，其中“一利”指的是利潤總額；“五率”指的是凈資產(chǎn)收益率、是資產(chǎn)負(fù)債率、營業(yè)現(xiàn)金比率、全員勞動生產(chǎn)率以及研發(fā)經(jīng)費投入強度。在新考核體系下，凈資產(chǎn)收益率（ROE）替代凈利潤，營業(yè)現(xiàn)金比替代營業(yè)收入利潤率，更加強調(diào)規(guī)模效益與現(xiàn)金流安全，即創(chuàng)造的收益總量，優(yōu)化了國有企業(yè)的激勵機制。一方面更鼓勵價值創(chuàng)造，另一方面考核指標(biāo)側(cè)重點的變動或?qū)⒋龠M國企更加關(guān)注發(fā)展質(zhì)量，并且一定程度上能夠給予企業(yè)更多彈性空間。