記者 樊旭
周六，在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）舉辦的研討會(huì)上，與會(huì)專(zhuān)家表示，在土地財(cái)政難以為繼的情況下，可以通過(guò)調(diào)整央地收入分配機(jī)制、開(kāi)征房地產(chǎn)稅、盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)等方式來(lái)保障地方財(cái)力，不過(guò)，這些方法均或多或少存在執(zhí)行困難。
長(zhǎng)期以來(lái)，房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地使用權(quán)出讓收入占據(jù)著國(guó)家財(cái)政“第一本賬”（一般公共預(yù)算收入）和“第二本賬”（政府性基金收入）的半壁江山。土地出讓收入通過(guò)調(diào)入一般公共預(yù)算、支持地方政府債和地方投融資平臺(tái)債務(wù)等方式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)揮著重要作用。
不過(guò)，2018年以來(lái)，隨著人口結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系變化，房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入整體亦呈現(xiàn)逐年放緩的趨勢(shì)。尤其是2022年，受新冠疫情、政策調(diào)控、地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)暴露等多重因素打擊，全國(guó)土地出讓收入比上年下降23.3%。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，大規(guī)模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)已接近尾聲，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。
在周六的研討會(huì)上，專(zhuān)家一致認(rèn)為，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型首先必須從財(cái)政體制改革突破。
中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)閆衍指出，當(dāng)前地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)明顯不匹配，導(dǎo)致地方缺乏足夠的財(cái)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是地方政府高度依賴(lài)土地財(cái)政的根源。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善分稅制，在事權(quán)方面，將一部分的地方支出責(zé)任上移至中央，同時(shí)，在財(cái)權(quán)方面，適當(dāng)調(diào)整中央和地方的稅收分成比例，如提高地方對(duì)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的分成，目前在這兩個(gè)稅種上央地分成比例為6:4。
其他與會(huì)專(zhuān)家也強(qiáng)調(diào)了財(cái)政體制改革的重要性，但有些專(zhuān)家指出，這并非易事。中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋表示，中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)分配，僅僅依靠財(cái)政部門(mén)是很難推動(dòng)的，這涉及到整個(gè)政府職能的轉(zhuǎn)變。
除了財(cái)政體制改革，征收房地產(chǎn)稅也被廣泛認(rèn)為是土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的一大方向。與會(huì)專(zhuān)家也認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，征收房地產(chǎn)稅是大勢(shì)所趨，能夠有效彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口。
不過(guò)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)劉元春認(rèn)為，征收房地產(chǎn)稅存在一些現(xiàn)實(shí)困境，比如說(shuō)，政府很難判斷何時(shí)是適合推行房地產(chǎn)稅的時(shí)機(jī)。
呂冰洋補(bǔ)充道：“很多人期待用房地產(chǎn)稅代替土地出讓收入，但我認(rèn)為要慎重考慮。因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅被寄托了太多希望，包括籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)資產(chǎn)分配、抑制房?jī)r(jià)、促進(jìn)地方治理。但我們說(shuō)‘一鷹不搏二兔’，讓一個(gè)老鷹抓四只兔子是很難的?！?/p>
此外，主流觀點(diǎn)還認(rèn)為，提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳財(cái)政的比例也是補(bǔ)充地方財(cái)力的一個(gè)重要方式。
根據(jù)閆衍提供的數(shù)據(jù)，2021年，國(guó)有企業(yè)（非金融）資產(chǎn)總額為308.3萬(wàn)億元，但“第三本賬”國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入僅為5689億元，不到國(guó)有企業(yè)（非金融）資產(chǎn)總額的0.2%，占全口徑財(cái)政收入的比重不到1.5%。
閆衍指出，按照十八屆三中全會(huì)提出的目標(biāo)，2020年國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例要提高到30%。然而，目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入占國(guó)有企業(yè)（非金融）凈利潤(rùn)的比重僅在20%左右，這部分收入中還有一半以上用于對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼支出。
據(jù)其測(cè)算，未來(lái)五年間，假設(shè)國(guó)有企業(yè)（非金融）總資產(chǎn)回報(bào)率每年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，上繳收益占凈利潤(rùn)比例逐步從20%左右達(dá)到30%，國(guó)有資本財(cái)政新增規(guī)模將從2023年的3150億元提高至2027年的4730億元，五年累計(jì)新增1.96萬(wàn)億元，或能對(duì)土地財(cái)政缺口形成有效補(bǔ)充。
不過(guò)，也有專(zhuān)家對(duì)依靠盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充地方財(cái)力存在疑慮。
“有時(shí)候國(guó)有企業(yè)非但不能補(bǔ)充財(cái)力，反而可能形成拖累，因?yàn)橐恍﹪?guó)企的運(yùn)轉(zhuǎn)存在問(wèn)題。除了煙酒等企業(yè)（經(jīng)營(yíng)）比較好以外，其他企業(yè)有沒(méi)有可能暴雷也是需要關(guān)注的?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華表示。