文 | 湯雨 王玉鳳 趙榮美 王進
2021年9月22日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確需要深化能源體制機制改革，包括：全面推進電力市場化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨立市場主體，推進電網(wǎng)體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配網(wǎng)、微電網(wǎng)和分布式電源的市場主體地位。
2022年3月25日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（下稱《大市場意見》）指出，要維護統(tǒng)一的公平競爭制度，堅持對各類市場主體一視同仁、平等對待，并加快營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。
業(yè)界比較糾結(jié)的問題有幾項：
一是維護統(tǒng)一的公平競爭制度。是否有這樣的制度？如果沒有，如何形成？一旦形成了公平競爭制度，如何保障這一制度的貫徹執(zhí)行？
二是各類市場主體一視同仁。在立法缺失的情況下，政策如何保障一視同仁，平等對待？
三是推進電網(wǎng)體制改革。電網(wǎng)體制為何改？如何改？何為先？
此前發(fā)布的《電力大戰(zhàn)④：歐洲互聯(lián)模式，他山之石可取？》、《電力大戰(zhàn)⑤：歐洲分拆制度，“三公”市場之核心？》及《電力大戰(zhàn)⑥：用戶權(quán)益保護，“三公”市場之初心？》，詳細介紹了歐洲統(tǒng)一市場體系。
參照比較成功的電力跨境市場模式、以及堪稱雙碳及綠色發(fā)展表率的歐洲統(tǒng)一市場體系，現(xiàn)以增量配網(wǎng)改革為例，繼續(xù)探討業(yè)界比較糾結(jié)的幾大問題。
增量配網(wǎng)改革，政策密集下發(fā)
按照2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱“電改9號文”）要求，2016年10月，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運營增量配網(wǎng)，通過競爭創(chuàng)新，為用戶提供安全、方便、快捷的供電服務(wù)。
2017年12月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），為各省市區(qū)制定增量配網(wǎng)配電價格機制提供了原則性的指導(dǎo)。
目前，增量配網(wǎng)是指以工業(yè)園區(qū)為主的局域電網(wǎng)，其電壓等級可以是110kV或220（330kV）及以下，按照省級配網(wǎng)規(guī)劃，增量配網(wǎng)的建設(shè)不能與省級配網(wǎng)規(guī)劃出現(xiàn)沖突，避免配電設(shè)施的重復(fù)建設(shè)及交叉供電。所以，增量配網(wǎng)不屬于省級輸配電網(wǎng)，而是局域電網(wǎng)，是省級配網(wǎng)供應(yīng)的一個“特殊大用戶”（一個具有配售電網(wǎng)的用戶）。
2021年以來，國家及各省市區(qū)對于增量配網(wǎng)的政策陸續(xù)推進。
2021年2月，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布《關(guān)于推進電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會資本等各類投資主體投資增量配網(wǎng)項目，開展源網(wǎng)荷儲一體化綠色供電園區(qū)建設(shè)。
隨之，河南、陜西、內(nèi)蒙古、遼寧、甘肅、安徽、河北、浙江等地先后出臺地方政策，鼓勵在工業(yè)負(fù)荷大、新能源條件好的地區(qū)結(jié)合增量配網(wǎng)開展源網(wǎng)荷儲一體化綠色供電園區(qū)，為增量配網(wǎng)的建設(shè)發(fā)展探索新路徑、提供新思路。
內(nèi)蒙古發(fā)布第一個增量配網(wǎng)改革文件，明確了增量配網(wǎng)定位及七大權(quán)利，明確指出增量配網(wǎng)企業(yè)享有：區(qū)域配網(wǎng)規(guī)劃及調(diào)整相關(guān)權(quán)利（包括參與權(quán)、規(guī)劃知情權(quán)及建議權(quán)）、市場交易權(quán)、電源接入權(quán)、結(jié)算權(quán)、調(diào)度權(quán)、計量管理權(quán)和獨立決策權(quán)。廣西也發(fā)文要求進一步明確增量配網(wǎng)企業(yè)定位，享有配網(wǎng)企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，不應(yīng)視為電力用戶。
山西能監(jiān)辦發(fā)布增量配網(wǎng)企業(yè)電源接入裁決表示，增量配網(wǎng)享有公平接入電網(wǎng)權(quán)利，電網(wǎng)企業(yè)不得拒絕和拖延，必須在規(guī)定時間內(nèi)完成變電站的并網(wǎng)送電。
增量配網(wǎng)試點，各界積極響應(yīng)
目前，除當(dāng)?shù)貒W(wǎng)電力公司及南網(wǎng)以外的存量配網(wǎng)資產(chǎn)均可視為增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)。也就是說，除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，擁有配網(wǎng)存量資產(chǎn)的企業(yè)，包括高新園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、地方電網(wǎng)及躉售縣配網(wǎng)，可向地方政府能源管理部門申請并獲準(zhǔn)開展配網(wǎng)業(yè)務(wù)，符合售電公司準(zhǔn)入條件的，經(jīng)過準(zhǔn)入審批，還可開展售電業(yè)務(wù)。
增量配網(wǎng)申請一般需經(jīng)過以下八個步驟：項目規(guī)劃、業(yè)主確定、項目核準(zhǔn)、項目建設(shè)、公網(wǎng)接入、價格核定、許可申請、配電運營等。
自2016年增量配網(wǎng)試點開始，已公布五批次增量配網(wǎng)459家試點單位，其中，河南39家、云南29家、山東27家，分布逐漸由沿海地區(qū)向內(nèi)陸、西北等地區(qū)轉(zhuǎn)移。其類型主要有純增量型、存量增量混合型、存量轉(zhuǎn)增量型。增量主要為各省市縣的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，存量則是各種礦區(qū)（包括煤礦、鋁礦、油田、煤化工等）現(xiàn)有配網(wǎng)資產(chǎn)。
增量配網(wǎng)投資主體主要來自電網(wǎng)企業(yè)、國有發(fā)電企業(yè)、地方電力公司、高新園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、分布式能源和微電網(wǎng)業(yè)主、供水供熱供氣等公共服務(wù)行業(yè)等，民間資本投資主體占比不高。
由于沒有分拆制度和要求，現(xiàn)有增量配網(wǎng)可參與售電經(jīng)營，售電公司有發(fā)配售一體、發(fā)售一體、配售一體、獨立售電四種模式。擁有配網(wǎng)資產(chǎn)的售電公司可以依托配網(wǎng)資產(chǎn)，增加用戶黏性，在售電服務(wù)基礎(chǔ)上，衍生能效監(jiān)測、節(jié)能改造、需求側(cè)管理、金融資本服務(wù)等。當(dāng)然，當(dāng)前能源服務(wù)市場尚未形成，大都還停留在企業(yè)發(fā)展規(guī)劃文案階段。
發(fā)配售一體化公司，可以收取配網(wǎng)費、容量電費、高可靠性供電收費，還可以提供電力運維、節(jié)能綜合能源服務(wù)商，按理可以大規(guī)模實現(xiàn)盈利。事實上，新增配網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營困難重重，成功案例不多。
配網(wǎng)試點項目，普遍經(jīng)營困難
增量配網(wǎng)的挑戰(zhàn)和困難主要在：配網(wǎng)供應(yīng)區(qū)域劃分難、公共電網(wǎng)接入難、跨區(qū)電源輸送難、新能源并網(wǎng)消納平衡難、增量配網(wǎng)價格機制難、增量配網(wǎng)與省級電網(wǎng)結(jié)算難等。對增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)開放，各路資本初期信心滿滿、趨之若鶩，現(xiàn)在牢騷滿腹，投資趨冷。
大部分省市區(qū)配網(wǎng)價格政策照搬了《指導(dǎo)意見》中的一些條款，回避了增量配網(wǎng)試點項目普遍面臨的挑戰(zhàn)和困難，缺乏解決問題的實際措施。
特別是，增量配網(wǎng)和省級電網(wǎng)之間的結(jié)算主要采取“綜合結(jié)算”方式，即增量配網(wǎng)看作一個大工業(yè)電力用戶，與省級電網(wǎng)不是平等關(guān)系。部分地區(qū)“分類結(jié)算”方式缺少具體配套措施，價格機制問題未能有效解決，如居民和農(nóng)業(yè)用電沒有價差、省級電網(wǎng)輸配電價缺少高電壓等級一般工商業(yè)用電價格、基本電費的收費基數(shù)超過大工業(yè)用電等。
按照《指導(dǎo)意見》要求，各省市區(qū)出臺的價格機制都限制了配電價格不能超過省級電網(wǎng)輸配電價的電壓等級間差價，但將差價作為配電價格上限的必要條件是電壓等級間的差價需要反映實際成本。事實上，電壓等級間存在嚴(yán)重的交叉補貼，省級電網(wǎng)輸配電價電壓等級間差價普遍過低，必要條件在大部分省區(qū)無法滿足。
就這一必要條件，《指導(dǎo)意見》提出了解決思路，“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”，但這一思路不具備可操作性，至今尚沒有任何一個省市區(qū)提交過調(diào)整方案。
現(xiàn)有這些困難讓絕大多數(shù)增量配網(wǎng)項目無法回收投資并持續(xù)經(jīng)營，社會資本投資配網(wǎng)建設(shè)和運營的積極性大降，增量配電改革難以推進。
除電網(wǎng)企業(yè)控股的增量配網(wǎng)項目外，尚有少數(shù)項目能夠盈利，這些盈利項目有一些共同點：一是必須得到地方政府的大力支持；二是存量配網(wǎng)轉(zhuǎn)制增量配網(wǎng)，其投資主體清晰、供電范圍明確、擁有現(xiàn)成的用戶和負(fù)荷；三是有其他產(chǎn)業(yè)配套和一定的技術(shù)支撐。
配網(wǎng)試點艱難，近期或難緩解
就新增配網(wǎng)試點中出現(xiàn)的經(jīng)營艱難等問題，行業(yè)專家提出各種解決方案。
近期，30家單位包括北京市鑫諾律師事務(wù)所、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團電力集團有限責(zé)任公司、重慶市配售電行業(yè)協(xié)會、鄭州航空港興港電力有限公司等，向國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)名提交《關(guān)于盡快出臺理順輸配電價結(jié)構(gòu)的過渡性措施，解決增量配電網(wǎng)發(fā)展堵點的建議》。
這些建議歸納起來，包括：
（一）合理劃分中央和地方政府相關(guān)部門關(guān)于輸配電價定價權(quán)的歸屬，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制定電網(wǎng)輸配價格，明細增量配網(wǎng)配電價格的定價規(guī)則；
（二）理順省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)，各電壓等級的輸配電價須反映實際成本，厘清各電壓等級之間的交叉補貼情況；
（三）適當(dāng)降低增量配網(wǎng)向省級電網(wǎng)繳納的輸配電費，緩解增量配網(wǎng)當(dāng)前普遍的財務(wù)虧損和經(jīng)營困難；
（四）制定并出臺支持增量配網(wǎng)消納可再生能源等分布式能源的辦法和措施，鼓勵各類可調(diào)節(jié)電源接入增量配網(wǎng)，并以增量配網(wǎng)為平臺推動分布式電力市場交易，提高可再生電力就近消納比例；
（五）激勵配電企業(yè)增加相關(guān)投入，提升供電質(zhì)量和服務(wù)水平，在配電價格機制中設(shè)計激勵性監(jiān)管措施等；
（六）制定相關(guān)辦法，制止并處罰相關(guān)部門的不作為，以及電網(wǎng)企業(yè)對增量配網(wǎng)互聯(lián)接入的消極抵制、甚至直接拒絕等違規(guī)行為；
大家糾結(jié)的是，增量配網(wǎng)改革初衷很好，政策為什么難以落地？困難為什么無法解決？以上的建議短期內(nèi)看好，但究竟能否治標(biāo)，長期能否治本？
新增配網(wǎng)改革，收獲正面效應(yīng)
增量配網(wǎng)改革，雖然期初響應(yīng)者眾，但是各地試點都碰到類似的問題和繞不過的困難，盈利者寥寥。盡管如此，這一改革也產(chǎn)生意想不到的正面效應(yīng)，特別是改變了業(yè)界的傳統(tǒng)思維。
（一）輸配可以實質(zhì)性分開。2002年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（電改5號文），可概括為十六字方針，即“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”。電力改革經(jīng)歷了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”，因各種原因，止步于“輸配分開”。2015年，電改9號文沒有涉及“輸配分開”，但鼓勵社會資本有序投資、運營增量配網(wǎng)，促進配網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配網(wǎng)運營效率。
對“輸配分開”持消極態(tài)度的理由很多，如重要基礎(chǔ)設(shè)施必須中央企業(yè)獨資論；碰到重大風(fēng)險和危機，只有中央企業(yè)能擔(dān)當(dāng)緊急責(zé)任；電力價格扭曲情況下，只有中央企業(yè)能承擔(dān)社會責(zé)任；配網(wǎng)主體多元化會導(dǎo)致管理難度加大、成本上升及供電安全失控等。
新增配網(wǎng)改革刷新了業(yè)界的觀念，輸配實質(zhì)性分開沒有影響電力供應(yīng)安全，管理成本還會下降，電力消費者可以享受到更好服務(wù)和價格優(yōu)惠。
（二）配網(wǎng)主體可以多元化。經(jīng)過5輪的試點審批、試點和推進，459家試點增量配網(wǎng)項目，既有電網(wǎng)企業(yè)，也有地方國有企業(yè)，還有一些民營資本投資。在安全、專業(yè)、價格、服務(wù)等方面，民營資本不是業(yè)界擔(dān)心的洪水猛獸，國家資本也可能表現(xiàn)出壟斷者的“丑陋”。
增量配網(wǎng)改革推動社會資本進入電力壟斷領(lǐng)域，為國有壟斷企業(yè)改革積累了寶貴經(jīng)驗。
（三）配網(wǎng)可以更加智慧化。一方面，新增配網(wǎng)企業(yè)需要配比相應(yīng)的技術(shù)力量和專業(yè)團隊才能獲得電力業(yè)務(wù)許可證資格；另一方面，新增配網(wǎng)需要更加專業(yè)化的服務(wù)和智慧化的管理，才能獲得用電客戶更多的認(rèn)同。為此，社會化企業(yè)，特別是民營資本，廣泛應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)和智慧化平臺，打造“配電微網(wǎng)生態(tài)圈”，徹底改變?nèi)斯み\維模式，讓電力用戶有完全不同的體驗。
（四）用電成本可以有優(yōu)惠。電力用戶不但享受到更好的服務(wù)，還能享受到電價的打折或優(yōu)惠。相比原有配網(wǎng)，新增配網(wǎng)企業(yè)更加關(guān)注用戶的服務(wù)質(zhì)量和需求響應(yīng)，也更有意愿降低用戶的用電成本。
打造三公市場，需要體制革命
參考《電力大戰(zhàn)⑥：用戶權(quán)益保護，“三公”市場之初心？》對電網(wǎng)模式的劃分，當(dāng)前中國電網(wǎng)體制正處于“電力模式三”即“輸電+配電+售電+各種輔業(yè)”獨家經(jīng)營“電價差”模式向“電力模式四”即“輸電+配電+售電+交易機構(gòu)+各種輔業(yè)”+增量配網(wǎng)+增量售電的“通道”模式過渡階段。在幾乎所有的區(qū)域電力市場，“電力模式三”與“電力模式四”兩種模式并存。
因此，增量配網(wǎng)改革與試點是在主體不平等、競爭不公平的制度環(huán)境中誕生出來的，試圖通過增量配網(wǎng)改革實現(xiàn)市場主體平等和公平競爭制度，則是緣木求魚、刻舟求劍。
歐洲互聯(lián)電網(wǎng)經(jīng)驗表明，沒有電網(wǎng)體制全面性的改革和基本法律制度的重建，市場主體不可能自動平等，公平競爭制度也不可能自發(fā)形成。
《大市場意見》明確要求，要維護統(tǒng)一的公平競爭制度，堅持對各類市場主體一視同仁、平等對待，并加快營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。
但是，電力能源全國統(tǒng)一市場尚未建成，甚至一個增量配網(wǎng)范圍內(nèi)的小微市場都難以為繼。根源在于，電力市場中尚沒有公平競爭制度，更沒有各類主體平等競爭的法律基礎(chǔ)，所以，沒有現(xiàn)成的制度可以維護，也沒有平等競爭的法律基礎(chǔ)可以堅持。
因此，全國電力能源統(tǒng)一市場的推進，首先必須落實習(xí)近平總書記關(guān)于能源“四個革命”中的“體制革命”，“革命”的內(nèi)容或應(yīng)包括：
（一）不是維護，而是重建電力市場公平競爭制度，類似歐洲能源市場的基本法，即《第三組能源法案》；
（二）不是營造，而是重新打造各類市場主體一視同仁、平等競爭的法律基礎(chǔ)，類似于歐洲互聯(lián)電網(wǎng)參與國需要重新制定一套符合歐盟《第三組能源法案》的法律、法規(guī)、法令和政策體系；
（三）電網(wǎng)體制改革，如果僅僅在現(xiàn)有模式下修修改改、打打補丁、頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，短期內(nèi)或有治標(biāo)之效，長期內(nèi)卻治不了本，甚至?xí)苌龈嗟膯栴}和困難。
（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機構(gòu)專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評估和咨詢。）