文 | 湯雨 趙榮美 王進

2022年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（下稱《大市場意見》）指出，要維護統(tǒng)一的公平競爭制度，堅持對各類市場主體一視同仁、平等對待，并加快營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。

能源是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)行業(yè)，規(guī)模龐大，對國計民生影響深遠。目前，中國能源行業(yè)全國統(tǒng)一的大市場遠未建成，公正、公平、公開（下稱“三公”）的競爭性市場環(huán)境仍然任重道遠。

需要追根求源的問題是：平等、競爭、高效的“三公”能源大市場的核心究竟是什么？

業(yè)界普遍認(rèn)為，比較成功的歐洲統(tǒng)一能源大市場，基本符合“三公”標(biāo)準(zhǔn)。在其演變和發(fā)展歷程中，頂層立法，特別是其中的分拆制度，發(fā)揮了核心和基礎(chǔ)作用。

歐洲頂層立法，分拆制度乃核心

早在1985年6月，當(dāng)時還是歐共體的首腦會議批準(zhǔn)了建設(shè)內(nèi)部統(tǒng)一大市場的白皮書。1986年2月，各成員國正式簽署為建成大市場的《歐洲單一文件》。

統(tǒng)一大市場的目標(biāo)是逐步取消各種非關(guān)稅壁壘，包括有形障礙（海關(guān)關(guān)卡、過境手續(xù)、衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)等）、技術(shù)障礙（法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）和財政障礙（稅別、稅率差別），于1993年1月1日起實現(xiàn)商品、人員、資本和勞務(wù)自由流通。

為此，歐共體委員會于1990年4月前提交了實現(xiàn)上述目標(biāo)的282項指令，這些指令后來成為推動歐洲統(tǒng)一大市場的一系列法案。

就電力能源行業(yè)，比利時、德國、法國、意大利、盧森堡、荷蘭、奧地利和瑞士這八個國家，于1951年聯(lián)合成立了電能生產(chǎn)和傳輸協(xié)調(diào)聯(lián)盟 （UCPTE），并逐步覆蓋歐洲大陸的大部分地區(qū)，但根據(jù)歐洲委員會（EC）能源行業(yè)分拆的新指令，電力生產(chǎn)必須分拆經(jīng)營。1998年，聯(lián)盟首字母縮略詞中的“P”（代表Production）被刪除，名稱改為UCTE。（詳見《歐洲電網(wǎng)互聯(lián)，他山之石可取？|電力大戰(zhàn)④》）

經(jīng)過若干輪的討論、修改和立法，最終形成歐盟能源市場著名的《第三組能源法案》（the third energy package），試圖建立一個“三公”原則下的高效、競爭的能源市場，并解決能源市場結(jié)構(gòu)性問題。

2009年，EC通過這一原則下的電力市場新法令，取代原有《第三組能源法案》中關(guān)于電力部分，新法令于2009年9月正式生效。

《第三組能源法案》主要包括五個方面制度安排，即分拆（unbundling）、獨立監(jiān)管（independent regulators）、 各國能源監(jiān)管合作機構(gòu)（ACER）、跨境合作（cross-border cooperation）以及“三公”零售市場 （open and fair retail markets）。

其中，核心和基礎(chǔ)就是分拆（unbundling）制度。

分拆就是將能源供給、生產(chǎn)從輸送網(wǎng)絡(luò)運營中分離出去。假如一個企業(yè)既運營輸送網(wǎng)絡(luò)，又同時生產(chǎn)或銷售能源，它就有動機去阻止或妨礙其他競爭者進入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這將破壞市場的公平競爭，推高市場價格，損害消費者權(quán)益。這是大學(xué)一年級經(jīng)濟學(xué)課程中基本原理，不難理解。

電力主體主要包括：輸電、配電、發(fā)電、供電/售電、發(fā)電、調(diào)度及交易等。傳統(tǒng)的一體化能源集團橫跨上中下游部分或所有產(chǎn)業(yè)。什么樣的原因促使歐洲率先啟動并堅定能源行業(yè)分拆的立法？

在電力和天然氣行業(yè)，輸網(wǎng)、配網(wǎng)、調(diào)度、甚至交易機構(gòu)都屬于自然性壟斷。如果沒有法律嚴(yán)格制約，自然性壟斷企業(yè)有動機和可能去實施捆綁銷售、限制競爭、打壓對手、壟斷串聯(lián)、腐敗叢生、上下游通吃、甚至綁架社會等，考慮“三公”目標(biāo)及統(tǒng)一大市場的達成，立法的演變和發(fā)展始終堅持分拆這一核心原則。

輸電網(wǎng)絡(luò)分拆，各國堅決執(zhí)行之

分拆制度首先將輸網(wǎng)從發(fā)電、供電/售電、配網(wǎng)及交易機構(gòu)中分拆出來，考慮各國國情、特點及偏好，分拆大致采取三種模式。

一是所有權(quán)分拆（ownership unbundling）。所有上中下游一體化或類一體化的能源集團必須出售其天然氣和電力輸送網(wǎng)絡(luò)（即TSO）的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，任何能源生產(chǎn)、供給或銷售的集團不再允許擔(dān)任TSO的大股東，不再允許干涉、插手或影響其經(jīng)營活動。

二是獨立系統(tǒng)運營商（independent system operator，即ISO）。能源供應(yīng)企業(yè)可以形式上擁有天然氣和電力輸送網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，但整體的業(yè)務(wù)運行、維護、調(diào)度、投資及決策將移交給一個獨立的系統(tǒng)運營商即ISO，而ISO是一個非盈利機構(gòu)。

三是獨立輸送系統(tǒng)運營商（independent transmission system operator，即ITSO）。能源供給企業(yè)可以擁有并運營天然氣及電力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和資產(chǎn)，但必須專門設(shè)立一個子公司，其運行、維護、調(diào)度、投資及決策等企業(yè)行為須完全獨立于母公司。

以上三種分拆模式，EC在其網(wǎng)站有專門的指南，并對各種模式的適用范圍作了詳細(xì)明確的解釋。滿足了分拆法令的TSO可以向本國的國家能源監(jiān)管機構(gòu)提出運營商執(zhí)照申請及延期，但在申請的過程中，EC會提出相關(guān)意見（opinions），這些意見將定期公布于EC的網(wǎng)站。

由于TSO運營屬于自然壟斷性質(zhì)，自然性壟斷企業(yè)有動機、也有可能性，利用其市場優(yōu)勢做出有利于其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的決策和行為，破壞公平競爭環(huán)境，損害消費者權(quán)益。因此，分拆法令的目標(biāo)很清晰，就是要在天然氣及電力行業(yè)去除生產(chǎn)商、供應(yīng)商/銷售商及TSO的利益沖突（interest conflict）。

TSO的股東或利益相關(guān)方需要清晰地自證，其沒有任何動機或可能性去影響TSO決策，特別是這樣的決策或有利于其參與或控制的能源生產(chǎn)或供應(yīng)企業(yè)，或有害于其他的競爭者。如果無法自證，TSO的經(jīng)營執(zhí)照將無法獲批或無法續(xù)期。

事實上，由于難以自證不存在利益沖突的可能性，加之面對透明環(huán)境下的各種責(zé)疑、投訴、甚至訴訟，以及可能面臨的重罰，第三種分拆模式即ITSO比較少見，ISO也不多，大部分采取所有權(quán)分拆模式。

EC對TSO經(jīng)營執(zhí)照申請的意見非常苛刻，甚至直接否決各國能源監(jiān)管機構(gòu)的建議。

有一些著名的案例，例如：1、英國三大電網(wǎng)TSO背后的控股股東控制了美國的一家發(fā)電企業(yè)；2、瑞士天然氣輸送運營商Swedegas背后的實控人控股了一家丹麥的垃圾處理企業(yè)，而這家垃圾處理企業(yè)利用垃圾發(fā)電，發(fā)電量小且電價早已簽定；3、西班牙的電網(wǎng)TSO企業(yè)Red Electria de Espana及天然氣TSO企業(yè)Enagas背后的股東在他國控股了小規(guī)模的燃煤發(fā)電廠；4、德國電網(wǎng)TSO企業(yè)50 Hertz Transmission 背后的主要財務(wù)投資人IFM Global Infrastructure Fund同時參股了一些發(fā)電和供電企業(yè)；5、意大利天然氣TSO企業(yè)Socoeta Gasdotti Italia背后主要財務(wù)投資人Eiser Global Infrastructure Fund參股了一些發(fā)電企業(yè)，主要是太陽能發(fā)電。

對分拆及分拆后TSO的監(jiān)管，與經(jīng)營執(zhí)照許可緊密關(guān)聯(lián)，監(jiān)管由幾個獨立的機構(gòu)分別執(zhí)行。

一是TSO內(nèi)部專門的合規(guī)專員，負(fù)責(zé)檢查并監(jiān)督企業(yè)分拆情況是否符合法律法規(guī)要求，并每年向該國能源監(jiān)管機構(gòu)提交關(guān)于分拆執(zhí)行情況及可能的利益沖突等各相關(guān)問題的全面報告；

二是各國國家能源監(jiān)管機構(gòu)指派官員，不間斷地檢查TSO分拆執(zhí)行情況，并對TSO及其背后股東及實控人各種重大的交易及經(jīng)營活動進行評估。當(dāng)然，TSO需及時報告其及股東或?qū)嵖厝烁鞣N重大的交易及經(jīng)營活動；

三是EC指派官員，定期評估TSO分拆執(zhí)行中的漏洞和瑕疵。

三個機構(gòu)的專員從TSO內(nèi)部和外部不間斷地檢查、監(jiān)督其分拆執(zhí)行情況是否符合經(jīng)營執(zhí)照的標(biāo)準(zhǔn)。對分拆執(zhí)行不堅決，存在利益沖突等違法違規(guī)情況，國家監(jiān)管機構(gòu)有責(zé)任和權(quán)力對TSO進行處罰，處罰的類型大致分三種：

一是罰款，罰款數(shù)額可高達集團收入或TSO收入的10%；

二是吊銷經(jīng)營執(zhí)照或調(diào)整經(jīng)營范圍；

三是責(zé)成TSO進行錯誤糾正。

此外，近期有一個非常重要的修正法案，即《電力修正法案》，其中54條款（Article 54 of the Recast Electricity Directive）規(guī)定：原則上禁止TSO投資、開發(fā)、管理及運營儲能項目。其背后的機理是，在新的電力市場機制中，儲能服務(wù)應(yīng)該是市場導(dǎo)向并充分競爭的，必須禁止儲能與TSO之間的交叉補貼。

然而，考慮各國TSO的差別及發(fā)展過程，這一禁止法案可以有一定的回調(diào)空間：一是儲能已經(jīng)成為TSO系統(tǒng)難以分割的部分，且已經(jīng)得到國家監(jiān)管機構(gòu)批復(fù)；二是滿足一系列條件包括招標(biāo)流程，已經(jīng)經(jīng)過國家監(jiān)管機構(gòu)檢查和批復(fù)。但是對以上二種情形的批復(fù)需要同時報送ACER及EC備案和檢查。

配電網(wǎng)絡(luò)分拆，共同但稍有差別

雖然《第三組能源法案》對配網(wǎng)即DSO分拆只有原則要求，并沒有過多的筆墨，但歐盟各國依據(jù)分拆的原則，對DSO同樣進行分拆。

由于各國歷史、國情及發(fā)展等方面的差異，加之近年來新能源，特別是分布式發(fā)電快速發(fā)展，DSO的功能大大升級。各國依據(jù)國情，對DSO分拆大致采取如下三種模式。

一是法律分拆（legal unbundling）。荷蘭要求比較嚴(yán)格，國家立法要求DSO所有權(quán)分拆；其他國家要求至少法律和功能上分拆，對天然氣和電力的DSO一視同仁。

二是功能分拆（functional unbundling）。所有一體化或類一體化的能源企業(yè)必須將天然氣和電力DSO獨立經(jīng)營，不得有任何管理和人員重疊，不允許干涉、插手、或者影響其經(jīng)營活動。

三是財務(wù)分拆（accounting unbundling）。主要針對小微型的DSO，其聯(lián)結(jié)服務(wù)的客戶少于10萬戶，財務(wù)必須單獨核算。只有馬耳他是一個例外，其國家電力市場法規(guī)允許一體化的能源集團設(shè)立內(nèi)部DSO專門賬戶。

實踐中，很多國家的法律法規(guī)制定得比較嚴(yán)格，服務(wù)客戶少于10萬戶的小微型DSO也有很大比例實行了法律及功能分拆。另外，DSO行業(yè)兼并重組趨勢明顯，服務(wù)客戶少于10萬戶的小微型DSO數(shù)量和比例持續(xù)下降中。

同時，對分拆后的DSO，不得再沿用原有母公司的企業(yè)名字和商標(biāo)等，需要與原有母公司企業(yè)招牌嚴(yán)格區(qū)別。

各國國家監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管DSO的分拆情況，對分拆行為上的違法違規(guī)，各國懲罰機制略有不同，有些國家處以罰款，有些責(zé)成在規(guī)定的時間內(nèi)予以改正。

與TSO禁止法案類似，DSO原則上也不得投資、經(jīng)營、運營儲能項目。

《電力修正法案》36條款（Article 36 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開發(fā)、管理及運營儲能項目，特批情形也類似于TSO。

這一法案無疑增加各國國家能源監(jiān)管機構(gòu)的職能，在儲能板塊，國家監(jiān)管機構(gòu)需要就TSO和DSO的儲能設(shè)施進行調(diào)查、評估、審批、及退出監(jiān)督等。很明確的，TSO及DSO的分拆法令包括分拆儲能設(shè)施。

此外，《電力修正法案》33條款（Article 33 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開發(fā)、管理及運營電動汽車充電樁項目，只有DSO企業(yè)員工自用的充電樁項目除外。

一些國家允許DSO投資、開發(fā)、管理及運營電動汽車充電樁，但必須滿足一系列條件，包括：一是招標(biāo)流程等必須經(jīng)過國家監(jiān)管機構(gòu)評估、審核和批準(zhǔn)；二是DSO須保證，能夠為所有關(guān)聯(lián)的充電樁項目、充電客戶及第三方等提供無歧視服務(wù)，且必須定期的由國家監(jiān)管機構(gòu)、競爭的充電樁企業(yè)、第三方利益相關(guān)方等進行質(zhì)詢和評估；三是如果綜合評估結(jié)果為負(fù)面，DSO承諾無條件退出充電樁業(yè)務(wù)。

一些國家DSO原有國有化比例較高，近年來DSO私有化趨勢明顯，甚至支持歐洲外的投資人投資DSO。中國的中央企業(yè)有投資歐洲的TSO，如希臘的TSO，也有投資一些歐洲國家DSO；李嘉誠的長江實業(yè)也投資了英國的DSO。

近年來，很多學(xué)術(shù)研究表明，DSO分拆、私有化和規(guī)?；厔?，有助于DSO投資、技術(shù)創(chuàng)新、新能源并網(wǎng)消納、DSO內(nèi)部平衡、降低配網(wǎng)費用、并增加了消費者選擇、降低了配網(wǎng)費用，經(jīng)濟與社會效益顯著。

歐洲分拆制度，是否有借鑒價值？

EC頒布的《第三組能源法案》是歐洲能源行業(yè)基礎(chǔ)性法案。雖然法案包含獨立監(jiān)管、能源監(jiān)管合作、跨境合作、 “三公”市場等相關(guān)制度，但分拆制度具有核心價值和基礎(chǔ)意義。

EC通過立法將發(fā)輸配調(diào)交易等進行了分拆，其目標(biāo)是建立一個競爭性的“三公”原則下的歐洲統(tǒng)一市場體系。

《第三組能源法案》頂層框架確定后，歐盟相關(guān)機構(gòu)及各國監(jiān)管機構(gòu)制定法規(guī)細(xì)則并持續(xù)改進。各類研究比較一致性的認(rèn)為，分拆是建立歐洲能源競爭性的“三公”市場體系的基礎(chǔ)和必要條件，私有化及DSO的規(guī)?；兄谑袌鲋黧w技術(shù)升級及市場效率持續(xù)改進。

需要說明的是，歐洲能源交易包括電力和天然氣交易，一直是歐洲各大商品交易所交易的主要產(chǎn)品，交易所與輸電、配電、發(fā)電及供電/售電完全分開。

電力調(diào)度是TSO運營的職能之一，但如果DSO或者發(fā)電廠擁有一些輸電網(wǎng)資產(chǎn)，那輸電網(wǎng)資產(chǎn)的管理、運營、投資等決策權(quán)，包括調(diào)度權(quán)，將交給ISO機構(gòu)完成，而ISO是非盈利機構(gòu)。

此外，TSO及DSO不能參與電力交易，即買電或賣電，更不能代理買電和賣電業(yè)務(wù)。只有在解決TSO或DSO電力平衡、堵塞等特別情況下，允許買電自用。

按照歐洲分拆制度，TSO將會公平聯(lián)結(jié)發(fā)電主體及DSO，無差別地運營TSO并進行調(diào)度；DSO也將平等面對發(fā)電主體，包括儲能，并無歧視地服務(wù)好售電公司和用電客戶。

考慮發(fā)電企業(yè)即Power Plant（PP）和供電/售電都是競爭性行業(yè)，PP既是發(fā)電主體，又通過批發(fā)市場售電，還為TSO提供輔助服務(wù)，也沒有限制PP設(shè)立子公司參與零售市場。

2022年3月，中國《大市場意見》出臺，劍指公平競爭市場制度，并期待營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，這不就是歐洲能源市場現(xiàn)有模式嗎？

能源界需要認(rèn)真思考的是，歐洲《第三組能源法案》中首要的、核心的、基礎(chǔ)的分拆制度在中國能否走得通？是否必須走？如果沒有嚴(yán)格的分拆制度，如何能夠構(gòu)建或營造出一個競爭性的“三公”市場及其營商環(huán)境？

（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機構(gòu)專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評估和咨詢。）