文 | 湯雨 趙榮美 王進(jìn)

2022年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（下稱《大市場意見》）指出，要維護(hù)統(tǒng)一的公平競爭制度，堅(jiān)持對各類市場主體一視同仁、平等對待，并加快營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。

能源是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，規(guī)模龐大，對國計(jì)民生影響深遠(yuǎn)。目前，中國能源行業(yè)全國統(tǒng)一的大市場遠(yuǎn)未建成，公正、公平、公開（下稱“三公”）的競爭性市場環(huán)境仍然任重道遠(yuǎn)。

需要追根求源的問題是：平等、競爭、高效的“三公”能源大市場的核心究竟是什么？

業(yè)界普遍認(rèn)為，比較成功的歐洲統(tǒng)一能源大市場，基本符合“三公”標(biāo)準(zhǔn)。在其演變和發(fā)展歷程中，頂層立法，特別是其中的分拆制度，發(fā)揮了核心和基礎(chǔ)作用。

歐洲頂層立法，分拆制度乃核心

早在1985年6月，當(dāng)時(shí)還是歐共體的首腦會(huì)議批準(zhǔn)了建設(shè)內(nèi)部統(tǒng)一大市場的白皮書。1986年2月，各成員國正式簽署為建成大市場的《歐洲單一文件》。

統(tǒng)一大市場的目標(biāo)是逐步取消各種非關(guān)稅壁壘，包括有形障礙（海關(guān)關(guān)卡、過境手續(xù)、衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)等）、技術(shù)障礙（法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）和財(cái)政障礙（稅別、稅率差別），于1993年1月1日起實(shí)現(xiàn)商品、人員、資本和勞務(wù)自由流通。

為此，歐共體委員會(huì)于1990年4月前提交了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的282項(xiàng)指令，這些指令后來成為推動(dòng)歐洲統(tǒng)一大市場的一系列法案。

就電力能源行業(yè)，比利時(shí)、德國、法國、意大利、盧森堡、荷蘭、奧地利和瑞士這八個(gè)國家，于1951年聯(lián)合成立了電能生產(chǎn)和傳輸協(xié)調(diào)聯(lián)盟 （UCPTE），并逐步覆蓋歐洲大陸的大部分地區(qū)，但根據(jù)歐洲委員會(huì)（EC）能源行業(yè)分拆的新指令，電力生產(chǎn)必須分拆經(jīng)營。1998年，聯(lián)盟首字母縮略詞中的“P”（代表Production）被刪除，名稱改為UCTE。（詳見《歐洲電網(wǎng)互聯(lián)，他山之石可?。縷電力大戰(zhàn)④》）

經(jīng)過若干輪的討論、修改和立法，最終形成歐盟能源市場著名的《第三組能源法案》（the third energy package），試圖建立一個(gè)“三公”原則下的高效、競爭的能源市場，并解決能源市場結(jié)構(gòu)性問題。

2009年，EC通過這一原則下的電力市場新法令，取代原有《第三組能源法案》中關(guān)于電力部分，新法令于2009年9月正式生效。

《第三組能源法案》主要包括五個(gè)方面制度安排，即分拆（unbundling）、獨(dú)立監(jiān)管（independent regulators）、 各國能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)（ACER）、跨境合作（cross-border cooperation）以及“三公”零售市場 （open and fair retail markets）。

其中，核心和基礎(chǔ)就是分拆（unbundling）制度。

分拆就是將能源供給、生產(chǎn)從輸送網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營中分離出去。假如一個(gè)企業(yè)既運(yùn)營輸送網(wǎng)絡(luò)，又同時(shí)生產(chǎn)或銷售能源，它就有動(dòng)機(jī)去阻止或妨礙其他競爭者進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這將破壞市場的公平競爭，推高市場價(jià)格，損害消費(fèi)者權(quán)益。這是大學(xué)一年級經(jīng)濟(jì)學(xué)課程中基本原理，不難理解。

電力主體主要包括：輸電、配電、發(fā)電、供電/售電、發(fā)電、調(diào)度及交易等。傳統(tǒng)的一體化能源集團(tuán)橫跨上中下游部分或所有產(chǎn)業(yè)。什么樣的原因促使歐洲率先啟動(dòng)并堅(jiān)定能源行業(yè)分拆的立法？

在電力和天然氣行業(yè)，輸網(wǎng)、配網(wǎng)、調(diào)度、甚至交易機(jī)構(gòu)都屬于自然性壟斷。如果沒有法律嚴(yán)格制約，自然性壟斷企業(yè)有動(dòng)機(jī)和可能去實(shí)施捆綁銷售、限制競爭、打壓對手、壟斷串聯(lián)、腐敗叢生、上下游通吃、甚至綁架社會(huì)等，考慮“三公”目標(biāo)及統(tǒng)一大市場的達(dá)成，立法的演變和發(fā)展始終堅(jiān)持分拆這一核心原則。

輸電網(wǎng)絡(luò)分拆，各國堅(jiān)決執(zhí)行之

分拆制度首先將輸網(wǎng)從發(fā)電、供電/售電、配網(wǎng)及交易機(jī)構(gòu)中分拆出來，考慮各國國情、特點(diǎn)及偏好，分拆大致采取三種模式。

一是所有權(quán)分拆（ownership unbundling）。所有上中下游一體化或類一體化的能源集團(tuán)必須出售其天然氣和電力輸送網(wǎng)絡(luò)（即TSO）的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，任何能源生產(chǎn)、供給或銷售的集團(tuán)不再允許擔(dān)任TSO的大股東，不再允許干涉、插手或影響其經(jīng)營活動(dòng)。

二是獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營商（independent system operator，即ISO）。能源供應(yīng)企業(yè)可以形式上擁有天然氣和電力輸送網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，但整體的業(yè)務(wù)運(yùn)行、維護(hù)、調(diào)度、投資及決策將移交給一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)運(yùn)營商即ISO，而ISO是一個(gè)非盈利機(jī)構(gòu)。

三是獨(dú)立輸送系統(tǒng)運(yùn)營商（independent transmission system operator，即ITSO）。能源供給企業(yè)可以擁有并運(yùn)營天然氣及電力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和資產(chǎn)，但必須專門設(shè)立一個(gè)子公司，其運(yùn)行、維護(hù)、調(diào)度、投資及決策等企業(yè)行為須完全獨(dú)立于母公司。

以上三種分拆模式，EC在其網(wǎng)站有專門的指南，并對各種模式的適用范圍作了詳細(xì)明確的解釋。滿足了分拆法令的TSO可以向本國的國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出運(yùn)營商執(zhí)照申請及延期，但在申請的過程中，EC會(huì)提出相關(guān)意見（opinions），這些意見將定期公布于EC的網(wǎng)站。

由于TSO運(yùn)營屬于自然壟斷性質(zhì)，自然性壟斷企業(yè)有動(dòng)機(jī)、也有可能性，利用其市場優(yōu)勢做出有利于其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的決策和行為，破壞公平競爭環(huán)境，損害消費(fèi)者權(quán)益。因此，分拆法令的目標(biāo)很清晰，就是要在天然氣及電力行業(yè)去除生產(chǎn)商、供應(yīng)商/銷售商及TSO的利益沖突（interest conflict）。

TSO的股東或利益相關(guān)方需要清晰地自證，其沒有任何動(dòng)機(jī)或可能性去影響TSO決策，特別是這樣的決策或有利于其參與或控制的能源生產(chǎn)或供應(yīng)企業(yè)，或有害于其他的競爭者。如果無法自證，TSO的經(jīng)營執(zhí)照將無法獲批或無法續(xù)期。

事實(shí)上，由于難以自證不存在利益沖突的可能性，加之面對透明環(huán)境下的各種責(zé)疑、投訴、甚至訴訟，以及可能面臨的重罰，第三種分拆模式即ITSO比較少見，ISO也不多，大部分采取所有權(quán)分拆模式。

EC對TSO經(jīng)營執(zhí)照申請的意見非?？量蹋踔林苯臃駴Q各國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議。

有一些著名的案例，例如：1、英國三大電網(wǎng)TSO背后的控股股東控制了美國的一家發(fā)電企業(yè)；2、瑞士天然氣輸送運(yùn)營商Swedegas背后的實(shí)控人控股了一家丹麥的垃圾處理企業(yè)，而這家垃圾處理企業(yè)利用垃圾發(fā)電，發(fā)電量小且電價(jià)早已簽定；3、西班牙的電網(wǎng)TSO企業(yè)Red Electria de Espana及天然氣TSO企業(yè)Enagas背后的股東在他國控股了小規(guī)模的燃煤發(fā)電廠；4、德國電網(wǎng)TSO企業(yè)50 Hertz Transmission 背后的主要財(cái)務(wù)投資人IFM Global Infrastructure Fund同時(shí)參股了一些發(fā)電和供電企業(yè)；5、意大利天然氣TSO企業(yè)Socoeta Gasdotti Italia背后主要財(cái)務(wù)投資人Eiser Global Infrastructure Fund參股了一些發(fā)電企業(yè)，主要是太陽能發(fā)電。

對分拆及分拆后TSO的監(jiān)管，與經(jīng)營執(zhí)照許可緊密關(guān)聯(lián)，監(jiān)管由幾個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行。

一是TSO內(nèi)部專門的合規(guī)專員，負(fù)責(zé)檢查并監(jiān)督企業(yè)分拆情況是否符合法律法規(guī)要求，并每年向該國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交關(guān)于分拆執(zhí)行情況及可能的利益沖突等各相關(guān)問題的全面報(bào)告；

二是各國國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)指派官員，不間斷地檢查TSO分拆執(zhí)行情況，并對TSO及其背后股東及實(shí)控人各種重大的交易及經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行評估。當(dāng)然，TSO需及時(shí)報(bào)告其及股東或?qū)嵖厝烁鞣N重大的交易及經(jīng)營活動(dòng)；

三是EC指派官員，定期評估TSO分拆執(zhí)行中的漏洞和瑕疵。

三個(gè)機(jī)構(gòu)的專員從TSO內(nèi)部和外部不間斷地檢查、監(jiān)督其分拆執(zhí)行情況是否符合經(jīng)營執(zhí)照的標(biāo)準(zhǔn)。對分拆執(zhí)行不堅(jiān)決，存在利益沖突等違法違規(guī)情況，國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)有責(zé)任和權(quán)力對TSO進(jìn)行處罰，處罰的類型大致分三種：

一是罰款，罰款數(shù)額可高達(dá)集團(tuán)收入或TSO收入的10%；

二是吊銷經(jīng)營執(zhí)照或調(diào)整經(jīng)營范圍；

三是責(zé)成TSO進(jìn)行錯(cuò)誤糾正。

此外，近期有一個(gè)非常重要的修正法案，即《電力修正法案》，其中54條款（Article 54 of the Recast Electricity Directive）規(guī)定：原則上禁止TSO投資、開發(fā)、管理及運(yùn)營儲能項(xiàng)目。其背后的機(jī)理是，在新的電力市場機(jī)制中，儲能服務(wù)應(yīng)該是市場導(dǎo)向并充分競爭的，必須禁止儲能與TSO之間的交叉補(bǔ)貼。

然而，考慮各國TSO的差別及發(fā)展過程，這一禁止法案可以有一定的回調(diào)空間：一是儲能已經(jīng)成為TSO系統(tǒng)難以分割的部分，且已經(jīng)得到國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)批復(fù)；二是滿足一系列條件包括招標(biāo)流程，已經(jīng)經(jīng)過國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查和批復(fù)。但是對以上二種情形的批復(fù)需要同時(shí)報(bào)送ACER及EC備案和檢查。

配電網(wǎng)絡(luò)分拆，共同但稍有差別

雖然《第三組能源法案》對配網(wǎng)即DSO分拆只有原則要求，并沒有過多的筆墨，但歐盟各國依據(jù)分拆的原則，對DSO同樣進(jìn)行分拆。

由于各國歷史、國情及發(fā)展等方面的差異，加之近年來新能源，特別是分布式發(fā)電快速發(fā)展，DSO的功能大大升級。各國依據(jù)國情，對DSO分拆大致采取如下三種模式。

一是法律分拆（legal unbundling）。荷蘭要求比較嚴(yán)格，國家立法要求DSO所有權(quán)分拆；其他國家要求至少法律和功能上分拆，對天然氣和電力的DSO一視同仁。

二是功能分拆（functional unbundling）。所有一體化或類一體化的能源企業(yè)必須將天然氣和電力DSO獨(dú)立經(jīng)營，不得有任何管理和人員重疊，不允許干涉、插手、或者影響其經(jīng)營活動(dòng)。

三是財(cái)務(wù)分拆（accounting unbundling）。主要針對小微型的DSO，其聯(lián)結(jié)服務(wù)的客戶少于10萬戶，財(cái)務(wù)必須單獨(dú)核算。只有馬耳他是一個(gè)例外，其國家電力市場法規(guī)允許一體化的能源集團(tuán)設(shè)立內(nèi)部DSO專門賬戶。

實(shí)踐中，很多國家的法律法規(guī)制定得比較嚴(yán)格，服務(wù)客戶少于10萬戶的小微型DSO也有很大比例實(shí)行了法律及功能分拆。另外，DSO行業(yè)兼并重組趨勢明顯，服務(wù)客戶少于10萬戶的小微型DSO數(shù)量和比例持續(xù)下降中。

同時(shí)，對分拆后的DSO，不得再沿用原有母公司的企業(yè)名字和商標(biāo)等，需要與原有母公司企業(yè)招牌嚴(yán)格區(qū)別。

各國國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管DSO的分拆情況，對分拆行為上的違法違規(guī)，各國懲罰機(jī)制略有不同，有些國家處以罰款，有些責(zé)成在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以改正。

與TSO禁止法案類似，DSO原則上也不得投資、經(jīng)營、運(yùn)營儲能項(xiàng)目。

《電力修正法案》36條款（Article 36 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開發(fā)、管理及運(yùn)營儲能項(xiàng)目，特批情形也類似于TSO。

這一法案無疑增加各國國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，在儲能板塊，國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要就TSO和DSO的儲能設(shè)施進(jìn)行調(diào)查、評估、審批、及退出監(jiān)督等。很明確的，TSO及DSO的分拆法令包括分拆儲能設(shè)施。

此外，《電力修正法案》33條款（Article 33 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開發(fā)、管理及運(yùn)營電動(dòng)汽車充電樁項(xiàng)目，只有DSO企業(yè)員工自用的充電樁項(xiàng)目除外。

一些國家允許DSO投資、開發(fā)、管理及運(yùn)營電動(dòng)汽車充電樁，但必須滿足一系列條件，包括：一是招標(biāo)流程等必須經(jīng)過國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)評估、審核和批準(zhǔn)；二是DSO須保證，能夠?yàn)樗嘘P(guān)聯(lián)的充電樁項(xiàng)目、充電客戶及第三方等提供無歧視服務(wù)，且必須定期的由國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、競爭的充電樁企業(yè)、第三方利益相關(guān)方等進(jìn)行質(zhì)詢和評估；三是如果綜合評估結(jié)果為負(fù)面，DSO承諾無條件退出充電樁業(yè)務(wù)。

一些國家DSO原有國有化比例較高，近年來DSO私有化趨勢明顯，甚至支持歐洲外的投資人投資DSO。中國的中央企業(yè)有投資歐洲的TSO，如希臘的TSO，也有投資一些歐洲國家DSO；李嘉誠的長江實(shí)業(yè)也投資了英國的DSO。

近年來，很多學(xué)術(shù)研究表明，DSO分拆、私有化和規(guī)?；厔?，有助于DSO投資、技術(shù)創(chuàng)新、新能源并網(wǎng)消納、DSO內(nèi)部平衡、降低配網(wǎng)費(fèi)用、并增加了消費(fèi)者選擇、降低了配網(wǎng)費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益顯著。

歐洲分拆制度，是否有借鑒價(jià)值？

EC頒布的《第三組能源法案》是歐洲能源行業(yè)基礎(chǔ)性法案。雖然法案包含獨(dú)立監(jiān)管、能源監(jiān)管合作、跨境合作、 “三公”市場等相關(guān)制度，但分拆制度具有核心價(jià)值和基礎(chǔ)意義。

EC通過立法將發(fā)輸配調(diào)交易等進(jìn)行了分拆，其目標(biāo)是建立一個(gè)競爭性的“三公”原則下的歐洲統(tǒng)一市場體系。

《第三組能源法案》頂層框架確定后，歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)及各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定法規(guī)細(xì)則并持續(xù)改進(jìn)。各類研究比較一致性的認(rèn)為，分拆是建立歐洲能源競爭性的“三公”市場體系的基礎(chǔ)和必要條件，私有化及DSO的規(guī)?；兄谑袌鲋黧w技術(shù)升級及市場效率持續(xù)改進(jìn)。

需要說明的是，歐洲能源交易包括電力和天然氣交易，一直是歐洲各大商品交易所交易的主要產(chǎn)品，交易所與輸電、配電、發(fā)電及供電/售電完全分開。

電力調(diào)度是TSO運(yùn)營的職能之一，但如果DSO或者發(fā)電廠擁有一些輸電網(wǎng)資產(chǎn)，那輸電網(wǎng)資產(chǎn)的管理、運(yùn)營、投資等決策權(quán)，包括調(diào)度權(quán)，將交給ISO機(jī)構(gòu)完成，而ISO是非盈利機(jī)構(gòu)。

此外，TSO及DSO不能參與電力交易，即買電或賣電，更不能代理買電和賣電業(yè)務(wù)。只有在解決TSO或DSO電力平衡、堵塞等特別情況下，允許買電自用。

按照歐洲分拆制度，TSO將會(huì)公平聯(lián)結(jié)發(fā)電主體及DSO，無差別地運(yùn)營TSO并進(jìn)行調(diào)度；DSO也將平等面對發(fā)電主體，包括儲能，并無歧視地服務(wù)好售電公司和用電客戶。

考慮發(fā)電企業(yè)即Power Plant（PP）和供電/售電都是競爭性行業(yè)，PP既是發(fā)電主體，又通過批發(fā)市場售電，還為TSO提供輔助服務(wù)，也沒有限制PP設(shè)立子公司參與零售市場。

2022年3月，中國《大市場意見》出臺，劍指公平競爭市場制度，并期待營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，這不就是歐洲能源市場現(xiàn)有模式嗎？

能源界需要認(rèn)真思考的是，歐洲《第三組能源法案》中首要的、核心的、基礎(chǔ)的分拆制度在中國能否走得通？是否必須走？如果沒有嚴(yán)格的分拆制度，如何能夠構(gòu)建或營造出一個(gè)競爭性的“三公”市場及其營商環(huán)境？

（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點(diǎn)。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機(jī)構(gòu)專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評估和咨詢。）