界面新聞記者 | 黃景源
2024年首個工作日，上海舉行全市城市更新推進大會，提出要把牢城市發(fā)展機遇、優(yōu)化城市空間結構、強化產(chǎn)業(yè)空間保障、加快新舊動能轉(zhuǎn)換，推動功能要素與空間布局相適應。
在當前的城市發(fā)展進程中，這對上海來說意味著什么？如何完善頂層設計？
近日，第十四屆全國政協(xié)委員、上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘接受了界面新聞的專訪。
陸銘長期研究中國經(jīng)濟、城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、勞動經(jīng)濟學。近年來，他的研究主要聚焦于評估城市和區(qū)域發(fā)展政策，為城市可持續(xù)發(fā)展、促進國內(nèi)市場一體化和經(jīng)濟持續(xù)增長提供來自空間政治經(jīng)濟學的戰(zhàn)略思考。
以下是界面新聞經(jīng)過編輯整理的采訪實錄：
界面新聞：城市更新是指城市開發(fā)、城市改造，此舉能促進城市土地再開發(fā)利用，改善居民生活環(huán)境。在當前的城市化進程中，城市更新對上海來說意味著什么？
陸銘：城市更新最大的意義在于改變目前城市規(guī)劃建設的一些體制障礙，以適應不斷提升的經(jīng)濟發(fā)展水平所帶來的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的需要，及人民的收入水平不斷提高對于生活品質(zhì)需求的變化。
中國在努力增加人民收入，上海人均GDP接近3萬美元，在這一進程中城市服務業(yè)比重越來越高，不管是生產(chǎn)型服務業(yè)還是生活型服務業(yè)，其發(fā)展都更加依賴于人口規(guī)模、人口密度和人口流量。
從區(qū)位角度來講，越是接近市中心的區(qū)位，越有利于人和人之間相互交流，也更容易促進服務業(yè)的發(fā)展。近年來，上海郊區(qū)中心新城的重要性也越來越強。
但從目前城市用地結構的現(xiàn)狀來看，商辦用地供給過剩，一些區(qū)位條件不是很好的商辦用地甚至閑置，就需要轉(zhuǎn)型為居住用地或者其他商業(yè)用途的空間。
既有的商服用地在發(fā)展商業(yè)時，也需要改變傳統(tǒng)的商業(yè)模式，重視線下空間的互動性和體驗感，以適應青年人對于時尚、視覺等方面的需求。另外，市民的居住空間品質(zhì)也在提升，比如公園綠地的品質(zhì)和布局，公共活動空間越來越重要等。
總體而言，城市更新對于提升城市的經(jīng)濟發(fā)展活力和生活品質(zhì)具有重大意義。
界面新聞：城市更新一般分為再開發(fā)、整治改善、保護等方式，什么是適合上海的城市更新？
陸銘：城市更新的手段或方向，應該根據(jù)具體空間的需求變化采取不同的方式，或者不同方式的組合，沒有一概而論地說哪一種更加適合上海。
例如，隨著工廠外遷、經(jīng)營效率低，上海部分產(chǎn)業(yè)用地有必要轉(zhuǎn)化為商服用地或居住用地，再比如老舊城區(qū)居住用地的拆遷，都屬于再開發(fā)的范疇。
一些片區(qū)在總體功能不發(fā)生變化的前提下，進行居住空間的改造，就屬于整治改善的范疇。一些歷史建筑、工業(yè)遺存，對于保留城市記憶來說非常重要，這些地方就要進行保護式地開發(fā)。
界面新聞：2021年，國家“十四五”規(guī)劃明確提出實施城市更新行動，“城市更新”首次寫入政府工作報告。當年8月25日，《上海市城市更新條例》獲表決通過，“城市更新”首次上升到地方人大立法層面。目前來看，關于城市更新的頂層設計，還有什么地方需要完善？
陸銘：第一，從城市用地總量的角度看，要更好地適應人口流動的方向，在人口流入的地區(qū)增加建設用地。當前，中國一線城市和準一線城市服務業(yè)比重已經(jīng)非常高，未來會越來越高，要提高中心城區(qū)和郊區(qū)新城中心地的用地效率，以適應服務業(yè)的發(fā)展。
第二是用地用途的轉(zhuǎn)換。中國對于用地用途有嚴格分類，不同用途之間的轉(zhuǎn)換管理也非常嚴格。要提高土地綜合用途的比重，產(chǎn)業(yè)用地、商服用地、居住用地要比較接近，才能提高利用效率，才能夠控制住人與人之間、人與企業(yè)之間交流時的流量所帶來的交通壓力。
第三是要提高容積率，目前城市的容積率控制是非常嚴格、僵化的，需要有所突破。
例如，軌道交通站點進行城市更新時，如果要建設租賃住房，就要考慮將其建設在中心城區(qū)或靠近中心城市，能夠為在中心城區(qū)從事服務業(yè)的收入并不高的人群，提供更多的居住空間。
另外，這些軌道交通站點附近的開發(fā)，要更好地進行站城融合，兼顧公共服務、居住、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)等功能，提高城市的活力和宜居程度。
界面新聞：上海存量土地十分有限，產(chǎn)業(yè)用地逼近紅線且存在低效利用等問題，對上?，F(xiàn)已形成的產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)有什么建議？
陸銘：2023年10月，上海出臺《關于推動“工業(yè)上樓”打造“智造空間”的若干措施》，提出推動輕生產(chǎn)、低噪音、環(huán)保型企業(yè)“工業(yè)上樓”，支持各類經(jīng)營主體建設3000萬平方米“智造空間”。（背景介紹）
《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》也明確，推動存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展，促進空間利用向集約緊湊、功能復合、低碳高效轉(zhuǎn)變，培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。（背景介紹）
上?，F(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)用地首先還是要提高利用效率，目前郊區(qū)外圍大量廠房的密度還比較低。上海要結合具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，積極推動“工業(yè)上樓”。
界面新聞：城市更新推進大會提出，要放眼長三角一體化發(fā)展和上海大都市圈建設，抓好與周邊環(huán)滬地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。從都市圈的角度看待城市更新，有哪些亟需突破的障礙？
陸銘：最為重要的是，要突破行政管轄邊界對于都市圈一體化發(fā)展的制約。
傳統(tǒng)體制下的空間布局規(guī)劃和建設，都是以行政管轄邊界為范圍，上海管上海，蘇州管蘇州。實際上，上海周邊的昆山、太倉與上海的聯(lián)系是非常緊密的，甚至超過跟蘇州中心城區(qū)的聯(lián)系緊密度。
在都市圈范圍內(nèi)，要考慮產(chǎn)業(yè)的上下游關系，中心城區(qū)的服務業(yè)跟外圍的制造業(yè)之間的聯(lián)動關系，中心城市的教育、醫(yī)療資源跟都市圈范圍之內(nèi)的其他中小城市居民的需求相互匹配等。
要避免傳統(tǒng)體制下各自做各自的規(guī)劃，導致產(chǎn)業(yè)相互重復，布局低效；每個城市保證自身的農(nóng)業(yè)用地，限制建設用地的供應，這樣的土地利用配置既不合理，也不利于一體化都市圈的形成。
換句話來講，在跨省界的都市圈范圍之內(nèi)，形成更加一體化的協(xié)調(diào)機制，來推進以都市圈為單位的規(guī)劃建設、資源配置、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，這個是非常緊迫的。