界面新聞?dòng)浾?| 黃景源
2024年首個(gè)工作日，上海舉行全市城市更新推進(jìn)大會(huì)，提出要把牢城市發(fā)展機(jī)遇、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)空間保障、加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)功能要素與空間布局相適應(yīng)。
在當(dāng)前的城市發(fā)展進(jìn)程中，這對(duì)上海來(lái)說(shuō)意味著什么？如何完善頂層設(shè)計(jì)？
近日，第十四屆全國(guó)政協(xié)委員、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘接受了界面新聞的專(zhuān)訪(fǎng)。
陸銘長(zhǎng)期研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)。近年來(lái)，他的研究主要聚焦于評(píng)估城市和區(qū)域發(fā)展政策，為城市可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一體化和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供來(lái)自空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的戰(zhàn)略思考。
以下是界面新聞經(jīng)過(guò)編輯整理的采訪(fǎng)實(shí)錄：
界面新聞：城市更新是指城市開(kāi)發(fā)、城市改造，此舉能促進(jìn)城市土地再開(kāi)發(fā)利用，改善居民生活環(huán)境。在當(dāng)前的城市化進(jìn)程中，城市更新對(duì)上海來(lái)說(shuō)意味著什么？
陸銘：城市更新最大的意義在于改變目前城市規(guī)劃建設(shè)的一些體制障礙，以適應(yīng)不斷提升的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，及人民的收入水平不斷提高對(duì)于生活品質(zhì)需求的變化。
中國(guó)在努力增加人民收入，上海人均GDP接近3萬(wàn)美元，在這一進(jìn)程中城市服務(wù)業(yè)比重越來(lái)越高，不管是生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)還是生活型服務(wù)業(yè)，其發(fā)展都更加依賴(lài)于人口規(guī)模、人口密度和人口流量。
從區(qū)位角度來(lái)講，越是接近市中心的區(qū)位，越有利于人和人之間相互交流，也更容易促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。近年來(lái)，上海郊區(qū)中心新城的重要性也越來(lái)越強(qiáng)。
但從目前城市用地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀來(lái)看，商辦用地供給過(guò)剩，一些區(qū)位條件不是很好的商辦用地甚至閑置，就需要轉(zhuǎn)型為居住用地或者其他商業(yè)用途的空間。
既有的商服用地在發(fā)展商業(yè)時(shí)，也需要改變傳統(tǒng)的商業(yè)模式，重視線(xiàn)下空間的互動(dòng)性和體驗(yàn)感，以適應(yīng)青年人對(duì)于時(shí)尚、視覺(jué)等方面的需求。另外，市民的居住空間品質(zhì)也在提升，比如公園綠地的品質(zhì)和布局，公共活動(dòng)空間越來(lái)越重要等。
總體而言，城市更新對(duì)于提升城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和生活品質(zhì)具有重大意義。
界面新聞：城市更新一般分為再開(kāi)發(fā)、整治改善、保護(hù)等方式，什么是適合上海的城市更新？
陸銘：城市更新的手段或方向，應(yīng)該根據(jù)具體空間的需求變化采取不同的方式，或者不同方式的組合，沒(méi)有一概而論地說(shuō)哪一種更加適合上海。
例如，隨著工廠(chǎng)外遷、經(jīng)營(yíng)效率低，上海部分產(chǎn)業(yè)用地有必要轉(zhuǎn)化為商服用地或居住用地，再比如老舊城區(qū)居住用地的拆遷，都屬于再開(kāi)發(fā)的范疇。
一些片區(qū)在總體功能不發(fā)生變化的前提下，進(jìn)行居住空間的改造，就屬于整治改善的范疇。一些歷史建筑、工業(yè)遺存，對(duì)于保留城市記憶來(lái)說(shuō)非常重要，這些地方就要進(jìn)行保護(hù)式地開(kāi)發(fā)。
界面新聞：2021年，國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，“城市更新”首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告。當(dāng)年8月25日，《上海市城市更新條例》獲表決通過(guò)，“城市更新”首次上升到地方人大立法層面。目前來(lái)看，關(guān)于城市更新的頂層設(shè)計(jì)，還有什么地方需要完善？
陸銘：第一，從城市用地總量的角度看，要更好地適應(yīng)人口流動(dòng)的方向，在人口流入的地區(qū)增加建設(shè)用地。當(dāng)前，中國(guó)一線(xiàn)城市和準(zhǔn)一線(xiàn)城市服務(wù)業(yè)比重已經(jīng)非常高，未來(lái)會(huì)越來(lái)越高，要提高中心城區(qū)和郊區(qū)新城中心地的用地效率，以適應(yīng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
第二是用地用途的轉(zhuǎn)換。中國(guó)對(duì)于用地用途有嚴(yán)格分類(lèi)，不同用途之間的轉(zhuǎn)換管理也非常嚴(yán)格。要提高土地綜合用途的比重，產(chǎn)業(yè)用地、商服用地、居住用地要比較接近，才能提高利用效率，才能夠控制住人與人之間、人與企業(yè)之間交流時(shí)的流量所帶來(lái)的交通壓力。
第三是要提高容積率，目前城市的容積率控制是非常嚴(yán)格、僵化的，需要有所突破。
例如，軌道交通站點(diǎn)進(jìn)行城市更新時(shí)，如果要建設(shè)租賃住房，就要考慮將其建設(shè)在中心城區(qū)或靠近中心城市，能夠?yàn)樵谥行某菂^(qū)從事服務(wù)業(yè)的收入并不高的人群，提供更多的居住空間。
另外，這些軌道交通站點(diǎn)附近的開(kāi)發(fā)，要更好地進(jìn)行站城融合，兼顧公共服務(wù)、居住、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)等功能，提高城市的活力和宜居程度。
界面新聞：上海存量土地十分有限，產(chǎn)業(yè)用地逼近紅線(xiàn)且存在低效利用等問(wèn)題，對(duì)上海現(xiàn)已形成的產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)有什么建議？
陸銘：2023年10月，上海出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)“工業(yè)上樓”打造“智造空間”的若干措施》，提出推動(dòng)輕生產(chǎn)、低噪音、環(huán)保型企業(yè)“工業(yè)上樓”，支持各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)3000萬(wàn)平方米“智造空間”。（背景介紹）
《上海市城市更新行動(dòng)方案（2023—2025年）》也明確，推動(dòng)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)空間利用向集約緊湊、功能復(fù)合、低碳高效轉(zhuǎn)變，培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。（背景介紹）
上?，F(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)用地首先還是要提高利用效率，目前郊區(qū)外圍大量廠(chǎng)房的密度還比較低。上海要結(jié)合具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，積極推動(dòng)“工業(yè)上樓”。
界面新聞：城市更新推進(jìn)大會(huì)提出，要放眼長(zhǎng)三角一體化發(fā)展和上海大都市圈建設(shè)，抓好與周邊環(huán)滬地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。從都市圈的角度看待城市更新，有哪些亟需突破的障礙？
陸銘：最為重要的是，要突破行政管轄邊界對(duì)于都市圈一體化發(fā)展的制約。
傳統(tǒng)體制下的空間布局規(guī)劃和建設(shè)，都是以行政管轄邊界為范圍，上海管上海，蘇州管蘇州。實(shí)際上，上海周邊的昆山、太倉(cāng)與上海的聯(lián)系是非常緊密的，甚至超過(guò)跟蘇州中心城區(qū)的聯(lián)系緊密度。
在都市圈范圍內(nèi)，要考慮產(chǎn)業(yè)的上下游關(guān)系，中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)跟外圍的制造業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，中心城市的教育、醫(yī)療資源跟都市圈范圍之內(nèi)的其他中小城市居民的需求相互匹配等。
要避免傳統(tǒng)體制下各自做各自的規(guī)劃，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)相互重復(fù)，布局低效；每個(gè)城市保證自身的農(nóng)業(yè)用地，限制建設(shè)用地的供應(yīng)，這樣的土地利用配置既不合理，也不利于一體化都市圈的形成。
換句話(huà)來(lái)講，在跨省界的都市圈范圍之內(nèi)，形成更加一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制，來(lái)推進(jìn)以都市圈為單位的規(guī)劃建設(shè)、資源配置、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，這個(gè)是非常緊迫的。