記者 劉素楠
2021年8月25日，界面新聞記者獲悉，《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）已于當天經市人大常委會第三十四次會議表決通過，將于9月1日正式施行。這是繼2015年上海市人民政府發(fā)布的《上海市城市更新實施辦法》和2017年市規(guī)劃資源局發(fā)布的《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》后，上?！俺鞘懈隆笔状紊仙降胤饺舜罅⒎▽用?。
“《條例》的制定，對于踐行‘人民城市’重要理念，推動城市更新，提高城市競爭力，提升城市軟實力具有重要意義?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅味ケ硎?。此次立法，從地方性法規(guī)層面進行制度創(chuàng)新，破解實踐難題，為有效推進城市更新工作，建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，提供法治保障。
據(jù)介紹，《條例》共八章六十四條，首先明晰了城市更新的工作機制，主要包括四個方面。
《條例》規(guī)定：市政府建立協(xié)調推進機制，負責統(tǒng)籌、協(xié)調全市城市更新工作，并研究、審議相關重大事項。同時，規(guī)劃資源、住房城鄉(xiāng)建設管理、經濟信息化、商務部門是城市更新工作的主要職能部門，并明確了具體職責分工；發(fā)展改革、房屋管理、交通等部門是協(xié)同實施部門；區(qū)政府和相關管委會是相應管轄區(qū)域內城市更新工作的責任主體?！稐l例》明確上海市設立城市更新中心，承擔城市更新相關工作。上海將建立城市更新信息系統(tǒng)，明確政府及有關部門依托該系統(tǒng)，實現(xiàn)對更新活動的服務保障和動態(tài)監(jiān)管。
為進一步從源頭上強化對城市更新實踐工作的方向引領，《條例》一方面要求市級層面編制城市更新指引，明確城市更新的指導思想、總體目標、重點任務、實施策略、保障措施等內容，作為指導本市開展城市更新活動的綱領性文件；另一方面要求區(qū)政府和相關管委會結合本轄區(qū)實際情況，對需要實施區(qū)域更新的，編制更新行動計劃，明確區(qū)域范圍、目標定位、主要內容、統(tǒng)籌主體要求、時序安排、政策措施等內容，作為后續(xù)區(qū)域更新實施的依據(jù)。
此外，為充分尊重民意，《條例》規(guī)定物業(yè)權利人以及其他單位、個人均有權向區(qū)政府提出更新建議，作為確定更新區(qū)域的重要參考；同時，在更新指引、行動計劃編制等過程中，還明確了廣 泛聽取意見等程序以及對更新行動計劃的后續(xù)解讀咨詢要求。
為更好地統(tǒng)籌安排城市建設、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎設施 和公共服務，克服以往在改善城市空間形態(tài)和功能有關活動中側重于解決單一問題的局限性，《條例》重點圍繞“區(qū)域更新、整體推進”作了具體制度設計。
《條例》明確建立區(qū)域更新統(tǒng)籌機制，由更新統(tǒng)籌主體負責推動達成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案，統(tǒng)籌、推進更新項目實施。同時，還規(guī)定根據(jù)區(qū)域情況和更新需求，政府可以賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實施土地前期準備、統(tǒng)籌整體利益等職能。
《條例》要求建立更新統(tǒng)籌主體遴選機制，面向市場主體，通過公開、公平、公正的遴選，確定與城市更新 活動相適應的統(tǒng)籌主體。同時，對于風貌保護、產業(yè)園區(qū)轉型升級、基礎設施整體提升等特定情形，明確政府可以直接指定統(tǒng)籌主體。
《條例》要求體現(xiàn)區(qū)域更新優(yōu)勢，包括對區(qū)域內更新項目所涉及的立項、土地、規(guī)劃、建設等審批流程予以進一步優(yōu)化、簡化，并在用地性質、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標方面向區(qū)域更新進一步傾斜，提供更大的保障力度。
如何保障城市更新順利推進？
“充分的政策供給是激發(fā)市場主體參與積極性的有力保障，《條例》在完善政策措施支持城市更新的總體要求基礎上，進一步從標準、規(guī)劃、用地以及財政、金融、稅收等方面提出了具體支持措施?！倍ブ赋觥?/p>
在規(guī)劃保障上，《條例》明確更新區(qū)域內項目在保障公共利益、符合更新目標的前提下，用地性質、容積率等規(guī)劃指標可以按照規(guī)劃予以優(yōu)化；對零星更新項目，在提供公共要素的前提下，可以采取按比例增加經營性物業(yè)建筑量、提高建筑高度等鼓勵措施；舊住房更新項目，可以按規(guī)劃增加建筑量，滿足原住戶安置需求后的余量可用于保障性住房、租賃住房和配套設施用途。
在用地保障上，《條例》規(guī)定了土地組合供應、重新設定土地使用年限等措施，進一步增強對市場主體參與更新的吸引力。
在標準保障上，針對現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標準，難以適用于歷史建筑保護、舊住房更新項目的問題，《條例》要求有關部門應當按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定適合城市更新的標準和規(guī)范。另外，在風貌保護容積率獎勵、既有建筑功能改善、公有房屋承租權歸集、房源保障、產業(yè)轉型升級引導、推動國企參與等方面，《條例》也形成了相應的支持保障措施。
針對當前城市更新中存在的舊住房更新收尾難、產業(yè)用地低效利用等難點問題，《條例》形成了相應的破解路徑。
《條例》明確公有舊住房拆除重建和成套改造，在達到規(guī)定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規(guī)定了“調解+決定+申請執(zhí)行”的方式。同時，針對既有多層住宅加裝電梯工作，作了專門規(guī)定。
《條例》鼓勵存量產業(yè)用地實施更新時，通過合理確定開發(fā)強度、創(chuàng)新土地收儲管理等方式，完善利益平衡機制，并根據(jù)資源利用效率評價結果，分級實施相應的能源、規(guī)劃、土地、財政等政策，促進產業(yè)用地高效配置。此外，在建筑新建、改建、擴建活動應當符合風貌協(xié)調要求的已有規(guī)定基礎上，《條例》對修繕活動也提出相同要求。
配套的監(jiān)管體系，是提升城市更新實效的必要保障。為此，《條例》確立城市更新項目全生命周期管理制度，將更新項目的公共要素供給、產業(yè)績效、環(huán)保節(jié)能、房地產轉讓、土地退出等全生命周期管理要求，均納入土地使用權出讓合同，由管理部門共享信息、協(xié)同監(jiān)管。此外，《條例》還對政府監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、人大監(jiān)督等方面作了專門規(guī)定。
值得注意的是，為更好支持浦東高水平改革開放，發(fā)揮引領作用，《條例》以專章形式對浦東城市更新作了特別規(guī)定：對于原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新，可由浦東新區(qū)政府直接指定更新統(tǒng)籌主體?！稐l例》鼓勵浦東探索建設用地垂直空間分層設立使用權，推進城市空間復合利用；支持浦東深化產業(yè)用地出讓方式改革、探索不同產業(yè)用地類型合理轉換等。
此外，對于舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造等，目前實踐中計劃編制、認定程序、項目實施等已有較為固定的操作模式，因此《條例》規(guī)定，對于上述更新類型，相關計劃和實施等方面，本條例未作具體規(guī)定的，適用本市其他相關規(guī)定。