界面新聞?dòng)浾?| 查沁君
中國(guó)學(xué)前教育將進(jìn)入“有法可依”時(shí)代。
8月28日，學(xué)前教育法草案首次提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議。今年6月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)該草案。
“近年來(lái)，我們的學(xué)前教育得到了快速發(fā)展，但總體上看，發(fā)展不平衡不充分的矛盾還比較突出，與人民群眾的期待還有一定差距。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人楊合慶日前在北京舉行的記者會(huì)上稱。
北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授洪秀敏此前接受界面新聞采訪時(shí)曾表示，從國(guó)內(nèi)整個(gè)教育體系來(lái)說(shuō)，目前最大短板是學(xué)前教育，也只有學(xué)前教育還沒(méi)有高位法。學(xué)前教育要實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，需要單獨(dú)立法，才能解決其中亟待突破的深層瓶頸問(wèn)題和關(guān)鍵體制機(jī)制桎梏。
草案共八章74條，包括總則、規(guī)劃與舉辦、保育和教育、教師和其他工作人員、投入與保障、管理與監(jiān)督、法律責(zé)任和附則。
主要內(nèi)容包括六方面：一是明確學(xué)前教育定位，補(bǔ)齊教育短板；二是健全規(guī)劃舉辦機(jī)制，促進(jìn)資源供給；三是規(guī)范學(xué)前教育實(shí)施，提高保教質(zhì)量；四是加強(qiáng)教職工隊(duì)伍建設(shè)，提升教師素質(zhì)；五是完善投入機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障；六是健全監(jiān)管體制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。
投入保障是關(guān)鍵
早在2000年，“學(xué)前教育立法”就曾首次作為全國(guó)兩會(huì)提案出現(xiàn)在公眾視野。教育部在2017年工作計(jì)劃中明確提出，“啟動(dòng)學(xué)前教育法立法”。2020年，學(xué)前教育法草案對(duì)外公開(kāi)征求意見(jiàn)。
“國(guó)內(nèi)啟動(dòng)學(xué)前教育法立法時(shí)，學(xué)前教育存在的主要問(wèn)題是‘入園難，入園貴’，而當(dāng)前，學(xué)前教育面臨的主要問(wèn)題，則是適齡幼兒減少，有的幼兒園‘一孩難求’，一些地方出現(xiàn)幼兒園‘關(guān)停潮’。”21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)熊丙奇對(duì)界面教育表示。
因此，草案明確提出的“科學(xué)規(guī)劃學(xué)前教育資源配置”“加強(qiáng)財(cái)政投入保障”顯得尤為重要。
熊丙奇認(rèn)為，不能因適齡幼兒減少，就減少對(duì)學(xué)前教育的投入，任由幼兒園，尤其是鄉(xiāng)村幼兒園關(guān)停。要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)學(xué)前教育的投入保障責(zé)任，在出生人口下降的大背景下，推進(jìn)幼兒園“小園小班”建設(shè)。
例如，一個(gè)原有200個(gè)孩子的民辦普惠幼兒園，入園幼兒數(shù)減少一半，如果只靠保教費(fèi)維持辦園，學(xué)校的收入將減少一半。在這種情況下，政府應(yīng)加大對(duì)其的財(cái)政扶持力度，確保幼兒園的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和之前一樣，留住所有幼師，提高師幼比，實(shí)現(xiàn)幼兒園小班化。這對(duì)提高鄉(xiāng)村學(xué)前教育質(zhì)量，意義尤為重大。
中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉同樣談到學(xué)前教育的投入問(wèn)題。他曾于2005年開(kāi)始參與全國(guó)學(xué)前教育的調(diào)查研究，在他看來(lái)，當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的問(wèn)題是，如何縮小不同家庭孩子使用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的差距。
儲(chǔ)朝暉告訴界面教育，他曾去中國(guó)西部某省份調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些民辦幼兒園掛上了普惠幼兒園的牌子，但并沒(méi)有拿到政府的財(cái)政補(bǔ)貼。不同省份、不同地區(qū)之間對(duì)普惠性幼兒園的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大。
據(jù)其透露，多地普惠園的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，按照相對(duì)落后地區(qū)5000元/生/年辦園成本計(jì)算，一些地方政府每年補(bǔ)貼200-300元/生，僅占成本的4%。
2008年，儲(chǔ)朝暉在參與《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》制定論證時(shí)，曾測(cè)算學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占地方教育經(jīng)費(fèi)比例要達(dá)到9%。“只有北京、上海等地達(dá)到9%，大多數(shù)省份低于4%，一些地區(qū)僅有2%。”
“過(guò)去三年，民辦幼兒園大量減少，客觀上造成整個(gè)學(xué)前教育資源總量的減少，也導(dǎo)致質(zhì)量下滑?！眱?chǔ)朝暉認(rèn)為，要想提高學(xué)前教育的質(zhì)量，首先要讓更充足的資源進(jìn)入幼兒教育。只有資源充足，有適度的競(jìng)爭(zhēng)，質(zhì)量才能提高，要讓更多的幼兒園辦園主體與多樣性的經(jīng)費(fèi)進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域。
在發(fā)展原則上，草案強(qiáng)調(diào)了學(xué)前教育應(yīng)以“政府舉辦為主”，包括增加公辦園的數(shù)量，促進(jìn)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展。在政府主導(dǎo)的原則上，鼓勵(lì)、支持和規(guī)范社會(huì)力量的參與。
關(guān)于普惠性資源的擴(kuò)容增效，教育部等九部門(mén)曾于2021年12月發(fā)布《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，在原有“5080”上進(jìn)一步提出“5085”目標(biāo)：到2025年，全國(guó)普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到85%以上，公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%以上。
草案明確了普惠性民辦園應(yīng)是非營(yíng)利性質(zhì)，并界定了普惠性幼兒園的條件——除了政府及其相關(guān)部門(mén)舉辦的幼兒園屬于公辦幼兒園外，其他接受政府支持并執(zhí)行收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)的非營(yíng)利性民辦幼兒園被定義為普惠性民辦幼兒園。政府可以從民辦幼兒園購(gòu)買(mǎi)普惠性學(xué)前教育服務(wù)。
草案還提到，支持普惠園發(fā)展有多種方式，包括財(cái)政補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等；國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人向?qū)W前教育捐贈(zèng)。
為了實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的目標(biāo)，草案明確，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展差距。
不僅如此，草案還提到，國(guó)家建立學(xué)前教育資助制度，為家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童等接受普惠性學(xué)前教育提供資助。幼兒園應(yīng)當(dāng)接收能夠適應(yīng)其生活的殘疾兒童入園，并為其提供幫助和便利。
防止學(xué)前教育“小學(xué)化”
“一直以來(lái)，社會(huì)對(duì)《學(xué)前教育法》有兩方面期待：一是明確政府對(duì)學(xué)前教育的投入；二是界定學(xué)前教育的教育內(nèi)容，以立法方式推進(jìn)幼兒園去小學(xué)化，提高學(xué)前教育質(zhì)量。”熊丙奇對(duì)界面教育表示。
除了上述提到的投入保障，草案在教育內(nèi)容方面明確，除必要的身體健康檢查外，不得組織任何形式的考試或者測(cè)試。
幼兒園應(yīng)當(dāng)以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，防止保育和教育活動(dòng)小學(xué)化，不得教授小學(xué)階段的課程內(nèi)容、采用小學(xué)化的教育方式。此外，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等其他教育機(jī)構(gòu)不得對(duì)學(xué)前兒童開(kāi)展半日制或者全日制培訓(xùn)。
學(xué)前教育質(zhì)量還與教師團(tuán)隊(duì)學(xué)歷與待遇息息相關(guān)。
薪水偏低、編制不足，是大多數(shù)幼教面臨的一大困境。一位珠三角省級(jí)公立幼兒園教師曾告訴界面教育，其所在的幼兒園的教師全都沒(méi)有編制，包括園長(zhǎng)。她剛入職第一年，加上從教津貼年薪約八萬(wàn)左右，而廣州某區(qū)在編老師的年薪可能達(dá)到16萬(wàn)-18萬(wàn)。
對(duì)此，草案征求意見(jiàn)稿里提到工資福利待遇，即縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將公辦幼兒園教師工資納入財(cái)政保障范疇。民辦幼兒園應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)毓k幼兒園同類(lèi)教師工資收入水平合理確定教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)。
在職稱評(píng)定、崗位聘任（用）等方面，幼兒園教師享有與中小學(xué)教師同等的待遇。符合條件的幼兒園教師可以按規(guī)定享受艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼等津貼、補(bǔ)貼。承擔(dān)特殊教育任務(wù)的幼兒園教師按規(guī)定享受特殊教育津貼。
圍繞學(xué)前教育立法的討論，還有關(guān)于適用年齡段的問(wèn)題。
草案征求意見(jiàn)稿規(guī)定，學(xué)前教育是指由幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對(duì)三周歲到入小學(xué)前的學(xué)前兒童實(shí)施的保育和教育。
但由于當(dāng)前的人口形勢(shì)與2020年草案征求意見(jiàn)時(shí)有了很大變化，從2022年開(kāi)始，中國(guó)人口開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)。對(duì)此，很多刺激生育的政策由此推開(kāi)，從國(guó)家到地方，都在加大對(duì)托育行業(yè)的支持力度，比如《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》強(qiáng)調(diào)要“重視0-3歲嬰幼兒教育”。因此，業(yè)內(nèi)有聲音認(rèn)為，學(xué)前教育法中應(yīng)該納入0-3歲托育。
目前，已有地方城市開(kāi)始這一嘗試。
2023年1月1日起，《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》正式實(shí)施，將學(xué)前教育與托育服務(wù)合并立法，成為全國(guó)首部將學(xué)前教育與托育服務(wù)整合立法的地方性法規(guī)。
2022年9月，《北京市“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》鼓勵(lì)有條件的幼兒園在滿足3-6歲幼兒入園的基礎(chǔ)上，利用空余學(xué)位開(kāi)設(shè)托班招收2-3歲幼兒。
“中國(guó)的托育服務(wù)處于早期探索階段，但托幼一體化是未來(lái)趨勢(shì)。國(guó)際上成熟的入托率約40%，中國(guó)不高于7%，入托率很低，還有很長(zhǎng)一段路要走?！北本┬聳|方滿天星教育咨詢有限公司總裁周佳此前曾告訴界面教育，很多家庭更習(xí)慣老人帶孩子。
遏制過(guò)度逐利
隨著近年來(lái)，“天價(jià)幼兒園”等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，群眾反映強(qiáng)烈，期待加強(qiáng)監(jiān)管、遏制過(guò)度逐利。因此，草案對(duì)創(chuàng)辦幼兒園的權(quán)力限制與禁止進(jìn)行了明確規(guī)定。
首先是舉辦限制層面，草案規(guī)定，任何單位或者個(gè)人不得利用財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)或者捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者支持舉辦營(yíng)利性民辦幼兒園。
其次是逐利限制，即社會(huì)資本不得通過(guò)兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式控制公辦幼兒園、非營(yíng)利性民辦幼兒園。
幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市。上市公司及其控股股東不得通過(guò)資本市場(chǎng)融資投資營(yíng)利性幼兒園，不得通過(guò)發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購(gòu)買(mǎi)營(yíng)利性幼兒園資產(chǎn)。
這與2018年11月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》要求一致，即民辦幼兒園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。此后，境內(nèi)外上市的幼兒園資產(chǎn)陸續(xù)剝離。
8月8日，威創(chuàng)股份（002308.SZ）發(fā)布公告稱，擬將其持有的北京紅纓時(shí)代教育科技有限公司、北京金色搖籃教育科技有限公司兩家全資子公司100%的股權(quán)以2.33億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓。
2022年3月，紅黃藍(lán)發(fā)布公告稱，上市公司放棄對(duì)國(guó)內(nèi)直營(yíng)幼兒園業(yè)務(wù)的協(xié)議控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)直營(yíng)幼兒園的剝離，并更名啟今教育。作為交易對(duì)價(jià)上市公司將分階段收到約1.585億元。
草案還明確了營(yíng)利性民辦幼兒園的收費(fèi)管理，要求幼兒園根據(jù)核算的平均成本合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以制定具體辦法，對(duì)舉辦者獲得收益的合理范圍進(jìn)行規(guī)定?？h級(jí)以上地方政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公辦幼兒園和非營(yíng)利性幼兒園收費(fèi)的監(jiān)管，遏制超成本過(guò)高收費(fèi)。