界面新聞記者 | 呂雅萱
界面新聞編輯 | 翟瑞民
2023年8月23日，最高人民法院發(fā)布《關于行政案件上訴率高、申訴率高問題的調研報告》（下稱《報告》）指出，近5年來，相比民事案件和刑事案件，行政案件上訴率高、申訴率高的問題長期持續(xù)存在，且還有上升態(tài)勢。
行政案件俗稱“民告官”，是指公民、法人或者其他組織認為國家行政機關的行政行為違法或不當，侵犯其合法權益時，依照行政訴訟法規(guī)定程序提出起訴，由人民法院立案處理的行政爭議案件。
《報告》介紹，2018年至2022年，全國法院共計受理行政上訴案件73.6萬件、申訴案件17.8萬件。排名靠前的案由分別為“行政強制”“行政征收、征用及補償”“行政處罰”“行政賠償”“行政確認”“行政登記”。以所涉行政管理領域統(tǒng)計，2018年至2022年上訴案件、申訴案件排名靠前的行政管理領域分別為“城建”“資源”“公安”“勞動、社會保障”“鄉(xiāng)政府”。
上訴申訴率高原因何在？
《報告》分析，行政案件上訴率高、申訴率高的首要原因是，部分行政審判干警未能牢固樹立能動司法理念，對公正與效率的理解不到位，機械審判、就案辦案的情形時有發(fā)生，實質化解行政爭議的意識不強。
其次，還有行政審判體制機制方面的原因。部分法院在立案階段未能針對起訴條件進行合理甄別，使得較大數(shù)量不符合起訴條件的行政爭議進入訴訟程序。部分領域執(zhí)法與司法標準不統(tǒng)一，導致當事人質疑裁判結果的公正性。原有考核機制更加側重于結案量和結案率，對實質化解行政爭議的“指揮棒”作用不明顯等。
再者還有當事人自身因素。報告稱，少數(shù)地區(qū)仍然不同程度存在地方不當干預。部分行政機關對協(xié)調化解行政爭議的積極性不高，更愿由法院作出裁判，而在法院判決敗訴后又多選擇上訴、申訴。行政機關“一把手”出庭應訴率低、負責人“出庭不出聲”現(xiàn)象較為普遍。少數(shù)原告因訴訟結果未達預期，轉而對關聯(lián)行為反復、大量提起行政訴訟。另外還有行政訴訟自身制度因素等。
多位行政律師結合個人辦案經驗對界面新聞表示，行政案件上訴率、申訴率高的現(xiàn)象在司法實踐中確實長期存在。
北京在明律師事務所律師李鵬霞對界面新聞表示，在征地拆遷類案件中，普通群眾跟行政機關最終走到行政訴訟這一步，說明二者之間的矛盾已經升級到很難調解的地步。而上訴率、申訴率雙高，說明一審法院并沒有做到案結事了，行政爭議并沒有得到實質化解，才會導致二審、再審的發(fā)生。
以行政案件領域矛盾激烈的房屋征收案件為例，李鵬霞舉例，江蘇徐州曾發(fā)生一起拆遷案件，因為補償沒有達成一致，征收方把當事人的房屋予以拆除。被拆遷房屋周邊二手房的交易價格在6000元/平以上，但征收方給被拆遷人的補償標準為3200元/平，并且將被拆遷人一半以上的房屋定性為違法建筑，僅按照600元/平補償。最后，法院也按照征收方給出的方案進行了判決，“這種情況下，就算被拆遷人拿到了賠償款，矛盾也還是沒有解決，被拆遷人可能認為賠償沒有達到預期，政府機關也有可能繼續(xù)不配合執(zhí)行賠償，繼而雙方選擇上訴和申訴。”她說。
針對行政案件審判過程中的“棘手”現(xiàn)象，北京才良律師事務所律師王才亮對界面新聞介紹，根本原因還是在于某些地方政府對司法領域的不當介入，法院在辦理中不能依法獨立裁判行政案件。
“行政權沒有司法監(jiān)督的情況下，會助長部分政府部門濫用職權，引發(fā)行政案件進一步增多，形成惡性循環(huán)。”王才亮說。
對此，2014年完成修改的行政訴訟法明確，政府不得干預、阻礙人民法院受理行政案件，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。
此后，多地頒布行政應訴意見規(guī)定，嚴禁各地各部門借促進經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定等名義，明示或者暗示人民法院不受理依法應當受理的行政案件，或者對依法應當判決行政機關敗訴的行政案件不判決行政機關敗訴；同時，嚴禁以開協(xié)調會、發(fā)文件或者口頭要求等任何形式，干預人民法院依法受理、審理行政案件。
《報告》指出，應加快優(yōu)化府院聯(lián)動頂層設計，加強與被訴行政機關的溝通，引導其依法行使訴訟權利、積極履行訴訟義務、正確認識裁判結果。
如何解決“民告官”困境？
界面新聞注意到，2021年11月，最高法曾公布司法解釋，將原本由中級法院審理的四類“民告官”案件下放至基層法院審理，同時把本應該由最高法審理的再審案件降格到省級高院審理，并在2022年擬通過修改行政訴訟法固化上述做法。
但是，行政訴訟法擬作出的相關修改引發(fā)較大爭議。有意見認為，“民告官”類行政訴訟案件，同級管轄往往容易遭遇立案難、不公正審判，這增加了作為原告一方的勝訴難度，且變相剝奪了普通群眾向最高法申請再審的權益，是不擔當不作為的體現(xiàn)。
對此，2023年8月21日，十四屆全國人大常委會第十次委員長會議審議通過了全國人大憲法和法律委員會關于終止審議行政訴訟法修正草案的報告。
為了降低行政案件的上訴率和申訴率，《報告》提出6點建議，其中第1、3和4條均指向案件辦理過程中要運用能動司法、調解、和解功能。另外其建議，應強化立案階段對起訴條件的審查和釋明引導，樹立依法“判到位”理念，依法作出明確具體、有利于實質化解行政爭議的裁判等?！秷蟾妗愤€表示，應完善行政案件考評機制、加強訴源治理、完善行政訴訟體制機制、積極構建工作合力。
根據(jù)親身辦案經歷，李鵬霞表示，在行政案件中，法庭目前并沒有真正做好庭前調解工作，只是較為程序化地告知雙方，“一般沒有在開庭前調解好的案件，法官都是簡單詢問一下是否愿意調解，就沒有了后續(xù)”。她認為，法院應該發(fā)揮自身在處理行政案件中的調解作用，對訴爭雙方尤其是行政機關曉以利弊，比如行政機關一旦敗訴，會對其信譽度、權威性造成負面影響，實質性地去化解糾紛，盡量避免讓矛盾雙方進入司法審判程序。
但王才亮并不認同在行政案件中過分強調調解觀念。在他看來，調解只是表面上降低了行政案件數(shù)量，但是否真正解決了案件背后的實質問題，需要打一個問號，在他看來，一些情況下的調解甚至會模糊實質問題。
從實際情況來看，他表示，行政機關對調解行政爭議的積極性并不高，更愿意由法院作出裁判，而在敗訴后又多選擇上訴和申訴。他認為，一定程度上這也反映出政府打行政官司的態(tài)度。
王才亮認為，降低行政案件數(shù)量的根本方法是用有信服力的行政審判來支撐，發(fā)現(xiàn)一起認真處理一起，不回避真問題，盡最大努力公正判決，從根源上減少政府違法行政行為。
同時他強調，要樹立典型行政案例起到示范作用，對遭受壓力去化解行政爭議、敢判政府敗訴的行政法官予以支持和表揚。
律師指出，在全面推進依法治國進程中，司法機關和行政機關應該發(fā)揮聯(lián)動而非對抗作用，走出當下行政案件辦理中“拳頭打在棉花上，有力使不出”的法律困境。