界面新聞?dòng)浾?| 張旭

界面新聞編輯 | 翟瑞民

農(nóng)民進(jìn)城落戶后，如何保障其退出農(nóng)村“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)）的權(quán)益？這一問題正成為我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要難題之一。

據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站消息，針對(duì)王飚委員在政協(xié)第十四屆全國(guó)委員第一次會(huì)議中提出的關(guān)于“統(tǒng)籌農(nóng)村‘三權(quán)’退出促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的提案，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2023年8月15日回復(fù)稱，從目前試點(diǎn)情況看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較為薄弱，在退出補(bǔ)償方面缺乏資金，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以滿足農(nóng)民期望，因此農(nóng)民退出“三權(quán)”的意愿不高。

王飚現(xiàn)任第十四屆全國(guó)政協(xié)常委，系貴州省銅仁市人民政府副市長(zhǎng)，九三學(xué)社銅仁市委主委。此前，他曾多次就推進(jìn)農(nóng)村改革等問題公開發(fā)聲。

6月26日，王飚在全國(guó)政協(xié)十四屆常委會(huì)第二次會(huì)議專家分組討論環(huán)節(jié)中表示，近年來，各地積極推動(dòng)“三權(quán)”退出進(jìn)程，全力保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法權(quán)益。但由于“三權(quán)”退出尚處于探索階段，當(dāng)前還面臨不少突出困難和問題?！叭龣?quán)”對(duì)農(nóng)民有多重效用價(jià)值，目前尚未建立補(bǔ)償資金籌措機(jī)制，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，補(bǔ)償金籌措存在較大困難，若僅靠財(cái)政投入，又將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，給地方發(fā)展造成不利影響。而且，目前國(guó)家尚未出臺(tái)“三權(quán)”退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要綜合考慮“三權(quán)”現(xiàn)實(shí)收益、未來價(jià)值等多種因素，合理確定“三權(quán)”退出補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)。

“養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、最低生活保障是進(jìn)城落戶農(nóng)民最為關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問題，目前尚未出臺(tái)針對(duì)性保障政策措施，農(nóng)民進(jìn)城落戶、退出農(nóng)村‘三權(quán)’的積極性有待提升?！蓖蹯硎?。

王飚建議，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺(tái)政策措施，中央、省、市、縣分級(jí)建立“三權(quán)”退出補(bǔ)償資金籌措架構(gòu)，穩(wěn)妥有序引入社會(huì)資本、金融資本，探索分批多次補(bǔ)償、承包地宅基地折價(jià)入股分紅等多種方式，為農(nóng)民提供多樣化補(bǔ)償選擇。

對(duì)此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中表示，考慮到“三權(quán)”退出涉及農(nóng)民切身利益，要堅(jiān)持農(nóng)民自愿有償?shù)脑瓌t，穩(wěn)妥審慎推進(jìn)，保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，財(cái)政部提出，目前不宜在中央層面出臺(tái)農(nóng)民退出“三權(quán)”的財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)日叽胧??！跋乱徊剑也繉?huì)同財(cái)政部等有關(guān)部門，總結(jié)推廣各地探索‘三權(quán)’退出資金補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)做法，為具備條件的進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出‘三權(quán)’提供更有力的保障?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部稱。

我國(guó)一直在穩(wěn)步審慎推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”制度改革。此前，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》曾提出，加快戶籍變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，促使有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心落戶城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中也指出，對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，近年來不斷完善相關(guān)法律，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)益。

《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期刊發(fā)安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)高?！墩撧r(nóng)民進(jìn)城落戶后集體土地“三權(quán)”退出》一文指出，農(nóng)民進(jìn)城落戶之集體土地權(quán)利退出，經(jīng)歷了由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)”退出，到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”退出，再到集體土地“三權(quán)”退出的發(fā)展；而且，還呈現(xiàn)了由強(qiáng)制退出向自愿退出，由無償退出向有償退出的演進(jìn)。

高海在文章中表示，根據(jù)2010年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部對(duì)6300多萬農(nóng)民工的訪談，對(duì)于進(jìn)城落戶是否放棄承包地的問題，80%的人表示不放棄，只有2.6%的人同意無償放棄，還有6.6%的人表示可以有償放棄；對(duì)于是否愿意放棄宅基地的問題，67%的人說不放棄，只有4.7%的人說有補(bǔ)償?shù)脑捒梢苑艞?。由是觀之，即使有補(bǔ)償，大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城落戶也不會(huì)自愿退出集體土地“三權(quán)”，那么在退出補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償資金來源不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍不高等導(dǎo)致退出補(bǔ)償不足的情況下，就更會(huì)影響農(nóng)民進(jìn)城落戶后自愿退出集體土地“三權(quán)”的積極性。

南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院、糧食經(jīng)濟(jì)研究院副教授錢龍向界面新聞表示，雖然目前相關(guān)政策推進(jìn)逐漸明細(xì)化，但并非所有政策都有具體操作方法，“農(nóng)民集體所有的宅基地所涉及的歸屬不清、權(quán)能不完整、制度不明確是導(dǎo)致落戶農(nóng)民難以退出的一大原因。”

錢龍表示，農(nóng)戶所期望的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低以及補(bǔ)償資金來源不足是導(dǎo)致其望而卻步，不自愿退出的關(guān)鍵方面。此外，除了價(jià)格和補(bǔ)償，城市難以進(jìn)入帶來的保穩(wěn)心理和財(cái)產(chǎn)性價(jià)值升值心理也是影響農(nóng)戶退出的因素。

如何建立合理公平的補(bǔ)償機(jī)制？錢龍認(rèn)為，應(yīng)該尊重農(nóng)民意愿，對(duì)于自愿永久性退出的農(nóng)民，要根據(jù)所在地區(qū)分級(jí)分類推進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制，“根據(jù)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異、村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)程度以及本身市民化程度在不同區(qū)域分級(jí)分類推進(jìn)?！?/span>

“對(duì)于因進(jìn)城而暫時(shí)退出的農(nóng)民，將土地流轉(zhuǎn)給別人，防止土地?cái)R置的做法，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)，但不需要進(jìn)行補(bǔ)償，只要能保證這部分農(nóng)民獲得應(yīng)有的土地效益就可以了?！卞X龍還認(rèn)為，補(bǔ)償資金來源也要多元化，“如果村莊集體經(jīng)濟(jì)過弱，地方政府需要給予一定的財(cái)政扶持。各地可以以試點(diǎn)為引領(lǐng)逐步推進(jìn)，在維護(hù)農(nóng)民利益的前提下，積極探索合理的補(bǔ)償機(jī)制。”

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指出，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，該部將指導(dǎo)各地在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，穩(wěn)慎探索建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制，并在充分總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)研究制定農(nóng)民依法自愿有償退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配套政策。

關(guān)于宅基地使用權(quán)退出，2020年9月，全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)實(shí)施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合農(nóng)民實(shí)際需要，探索了永久退出、暫時(shí)退出、產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，保障退出宅基地農(nóng)戶的居住權(quán)益。對(duì)于選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模剿魍ㄟ^村集體與農(nóng)民自主協(xié)商、第三方評(píng)估、參照土地征收區(qū)片價(jià)格等方法，科學(xué)制訂退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理評(píng)估宅基地和農(nóng)房?jī)r(jià)值，健全宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在對(duì)十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議第6088號(hào)建議的答復(fù)摘要中指出，下一步，將支持試點(diǎn)地區(qū)在探索宅基地自愿有償退出機(jī)制方面，重點(diǎn)推動(dòng)完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，建立更加科學(xué)的宅基地和農(nóng)房?jī)r(jià)格評(píng)估體系，總結(jié)形成一批可復(fù)制推廣的實(shí)踐成果。

關(guān)于集體收益分配權(quán)退出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將鼓勵(lì)各地積極探索集體收益分配權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的具體路徑并研究制定相關(guān)辦法，支持各地開展集體資產(chǎn)股份有償退出試點(diǎn)，依法保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)。