記者 樊旭
根據(jù)2023年《政府工作報(bào)告》的安排，今年財(cái)政赤字率擬按3%安排，比上年增加0.2個(gè)百分點(diǎn)，新增地方政府專項(xiàng)債券安排3.8萬(wàn)億元，比上年多增1500億元。報(bào)告還建議，完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)現(xiàn)行減稅降費(fèi)、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)。
分析人士認(rèn)為，以上安排和建議體現(xiàn)了今年中國(guó)政府對(duì)財(cái)政工作的要求，既要加力提效穩(wěn)增長(zhǎng)，又要防范化解風(fēng)險(xiǎn)，使積極的財(cái)政政策更加可持續(xù)。
赤字率重回3%
“去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出積極的財(cái)政政策要加力提效。赤字率和專項(xiàng)債新增規(guī)模都較去年小幅增加，充分反映了財(cái)政‘加力’的特點(diǎn)?！敝刑┳C券研究所政策組負(fù)責(zé)人、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院首席專家楊暢對(duì)界面新聞表示。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒表示，3%的赤字率既保證了政策的連續(xù)性、必要的支出強(qiáng)度，同時(shí)并未過(guò)高提高赤字率，為未來(lái)財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政空間奠定基礎(chǔ)。這種安排有利于更好支持落實(shí)完善減稅降費(fèi)，助企紓困，提高微觀主體活力；有利于保證必要的支出強(qiáng)度，進(jìn)而擴(kuò)大總需求，對(duì)沖外需下行；通過(guò)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于更好服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、區(qū)域均衡等重大戰(zhàn)略；通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步確?；鶎印叭！辈怀鰡?wèn)題。
一直以來(lái)，學(xué)術(shù)界和世界主要經(jīng)濟(jì)體普遍將《馬斯特里赫特條約》即《歐盟條約》確定的3%作為國(guó)家赤字率標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，近年來(lái)，這一標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和實(shí)際意義越來(lái)越受到質(zhì)疑。自2020年以來(lái)，除了2022年，其他年份我國(guó)提出的赤字率目標(biāo)均達(dá)到或超過(guò)3%，比如，2020年是3.6%，2021年是3.2%。
紅塔證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李奇霖表示，雖然3%的赤字率目標(biāo)高于2022年，但考慮到去年預(yù)算外資金填補(bǔ)了財(cái)政缺口，一般公共預(yù)算實(shí)際赤字規(guī)模是5.69萬(wàn)億元，實(shí)際財(cái)政赤字率是4.7%。換句話說(shuō)，2023年赤字率雖然邊際上比2022年要高出0.2個(gè)百分點(diǎn)，但實(shí)際上3%的赤字率目標(biāo)仍是偏穩(wěn)健的。
他還指出，2022年預(yù)算安排的新增專項(xiàng)債是3.65萬(wàn)億，但考慮到部分2021年的專項(xiàng)債發(fā)行挪到了2022年，還盤活了專項(xiàng)債限額空間5000億元，實(shí)際專項(xiàng)債發(fā)行在5萬(wàn)億元左右。因此，今年專項(xiàng)債發(fā)行量未必超過(guò)2022年。
根據(jù)財(cái)政部周日發(fā)布的《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，2023年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入21.73萬(wàn)億元，增長(zhǎng)6.7%。加上調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余1.9萬(wàn)億元，收入總量為23.63萬(wàn)億元。全國(guó)一般公共預(yù)算支出27.51萬(wàn)億元 (含中央預(yù)備費(fèi)500億元)，增長(zhǎng)5.6%。赤字3.88萬(wàn)億元，比2022年增加5100億元。
減稅降費(fèi)從追求規(guī)模轉(zhuǎn)向效率
報(bào)告對(duì)減稅降費(fèi)的建議體現(xiàn)了財(cái)政政策的“提效”。和過(guò)去四年相比， 今年政府工作報(bào)告關(guān)于減稅降費(fèi)的著墨相對(duì)較少，只提出“完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)現(xiàn)行減稅降費(fèi)、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化”。
羅志恒認(rèn)為，這一提法“意味著與過(guò)往發(fā)生重大變化，從追求減稅降費(fèi)的規(guī)模轉(zhuǎn)向效率效果和精準(zhǔn)性，有利于穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”。
他分析稱，我國(guó)持續(xù)推出減稅降費(fèi)退稅緩稅有效地緩解了市場(chǎng)主體的現(xiàn)金流，提高了企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但是導(dǎo)致宏觀稅負(fù)持續(xù)下行。2022年，一般公共預(yù)算收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重為16.8%，較2015年的高點(diǎn)下降了5.3個(gè)百分點(diǎn)。
“大國(guó)必須保證一定的宏觀調(diào)控能力，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化等各方面挑戰(zhàn)，這就需要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。從具體實(shí)施看，突出對(duì)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶以及特困行業(yè)的支持，能夠?qū)崿F(xiàn)政策‘提效’。”羅志恒說(shuō)。
3月2日，財(cái)政部副部長(zhǎng)朱忠明在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉辦的“權(quán)威部門話開(kāi)局”系列新聞發(fā)布會(huì)也表示，進(jìn)一步增強(qiáng)政策精準(zhǔn)性，突出對(duì)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶以及特困行業(yè)的支持。
對(duì)于可能“延續(xù)”的領(lǐng)域，澳洲會(huì)計(jì)師公會(huì)華東和華中區(qū)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)諸斌對(duì)界面新聞分析稱，2023年要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5%的目標(biāo)，第二和第三產(chǎn)業(yè)要發(fā)揮更大的作用。因此，落腳到財(cái)稅政策，與第二和第三產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策很可能被延續(xù)。
他舉例說(shuō)，針對(duì)第二產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)相關(guān)的研發(fā)費(fèi)用稅收優(yōu)惠政策，以及上海臨港、海南、珠三角等地的區(qū)域性優(yōu)惠政策都對(duì)制造業(yè)企業(yè)極具吸引力。第三產(chǎn)業(yè)中，有關(guān)中小微企業(yè)、旅游、餐飲以及生活服務(wù)業(yè)企業(yè)居多，與此相關(guān)的稅收優(yōu)惠和扶持政策也大概率會(huì)延續(xù)。
對(duì)于“優(yōu)化”，諸斌認(rèn)為方向主要有三個(gè)。一是，提高政策的精準(zhǔn)化，有些現(xiàn)行的政策目的是好的，但是有沒(méi)有真正送給到急需的企業(yè)。二是，提高政策的公平化，“有些不需要稅收優(yōu)惠支持的企業(yè)反而得到更多的稅收優(yōu)惠”。三是，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，“無(wú)論是減稅還是退稅，必須考慮財(cái)政現(xiàn)實(shí)，而不是一錘子買賣。要注重后續(xù)政策的可持續(xù)性，否則對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展也不利?！?/p>
有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)
今年的政府工作報(bào)告建議將“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”列為工作重點(diǎn)之一，地方政府債務(wù)和金融、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)并列為三大風(fēng)險(xiǎn)。這是繼2019年政府工作報(bào)告提出“為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件”后，國(guó)務(wù)院再次將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)寫(xiě)進(jìn)工作報(bào)告。
“考慮到過(guò)去一年半時(shí)間內(nèi)，房企拿地較為謹(jǐn)慎，地方政府土地財(cái)政收入大幅下降，且疫情防控增加了額外醫(yī)療支出，一些基層財(cái)政收支矛盾較大，部分地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)有所加大?！敝残磐顿Y研究院研究員馬泓對(duì)界面新聞表示。
據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室統(tǒng)計(jì)，2023年債務(wù)進(jìn)入集中償付高峰期，地方政府債券（含一般債券和專項(xiàng)債券）需償還3.66萬(wàn)億元，城投債需償還3.34萬(wàn)億元，兩者合計(jì)高達(dá)7萬(wàn)億元，在地方財(cái)政緊平衡的狀態(tài)下，債務(wù)還本付息進(jìn)一步加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
對(duì)于政府工作報(bào)告提出的建議——優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量，馬泓認(rèn)為可能通過(guò)債務(wù)置換、債務(wù)重組、展期降息等方式進(jìn)行。同時(shí)，下一步政策可能進(jìn)一步壓實(shí)隱性債務(wù)主體責(zé)任，強(qiáng)化并完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。
李奇霖則預(yù)計(jì)，未來(lái)隱性債務(wù)將和顯性債務(wù)合并監(jiān)管，部分高成本、短期限的隱性債務(wù)將通過(guò)銀行信貸展期、債務(wù)限額內(nèi)的地方政府債券來(lái)置換，避免債務(wù)頻繁到期導(dǎo)致財(cái)政資金周轉(zhuǎn)壓力加大，也避免債務(wù)成本過(guò)高拖垮地方財(cái)政，使得金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。同時(shí)，考慮到今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定相對(duì)穩(wěn)健，地方變相舉債的行為將繼續(xù)被嚴(yán)控，隱性債務(wù)的增量將被嚴(yán)格遏制。
羅志恒指出，從2023年的赤字安排看，新增赤字5100億元，全部是中央赤字，通過(guò)國(guó)債發(fā)行彌補(bǔ)。具體來(lái)看，全國(guó)財(cái)政赤字38800億元，比上年增加5100億元，其中，中央財(cái)政赤字31600億元，增加5100億元，地方財(cái)政赤字7200億元，與上年持平。