記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

2023年初，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市6個(gè)街道被撤銷(xiāo)，并設(shè)為鎮(zhèn)。這場(chǎng)“撤街設(shè)鎮(zhèn)”式操作被解讀為“逆城市化”，引起持續(xù)熱議。

在伊春市，烏翠區(qū)下轄的烏馬河、錦山兩個(gè)街道撤并為烏馬河鎮(zhèn)，向陽(yáng)、曙光兩個(gè)街道撤并為翠巒鎮(zhèn)。在友好區(qū)，雙子河街道變?yōu)殡p子河鎮(zhèn)，鐵林街道變?yōu)殍F林鎮(zhèn)。而在與之相鄰的齊齊哈爾市，則將碾子山區(qū)的富強(qiáng)街道撤銷(xiāo)，設(shè)立華安鎮(zhèn)。

近年來(lái)，東北人口問(wèn)題不時(shí)觸發(fā)各種解讀。有觀點(diǎn)認(rèn)為，此輪“撤街設(shè)鎮(zhèn)”因人口流失而起，將導(dǎo)致政府權(quán)力收縮、“鐵飯碗”被打破，或引發(fā)連鎖反應(yīng)。

界面新聞采訪兩市的建鎮(zhèn)籌備工作組成員等有關(guān)人士獲悉，人口流失只是“撤街設(shè)鎮(zhèn)”一方面的原因，作為資源型城市轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，或許才是當(dāng)?shù)刈龀鲂姓^(qū)劃調(diào)整的主要考量?！俺方衷O(shè)鎮(zhèn)”并非政府收縮，相反擴(kuò)大了基層政府權(quán)力，方便制定政策吸引人口。

此次撤銷(xiāo)街道最多的伊春是一座典型的森林資源型城市，也曾是中國(guó)“最后一個(gè)政企合一城市”，其氣候特征和資源利用政策變化導(dǎo)致的人口流失，迫使當(dāng)?shù)馗淖儼l(fā)展模式，此前已經(jīng)過(guò)幾輪行政區(qū)劃改革?！俺方衷O(shè)鎮(zhèn)”，只是這場(chǎng)行政區(qū)劃改革的延續(xù)。

資源型城市遭遇人口流失

不同于一般城市，伊春市因林而生，小興安嶺縱貫全境，是全國(guó)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。因其特殊的資源稟賦，從1964年開(kāi)始，伊春實(shí)行“政企合一”體制，企業(yè)的負(fù)責(zé)人也是市政府領(lǐng)導(dǎo)人。

伊春市建鎮(zhèn)籌備工作組一位成員向界面新聞介紹，1980年代開(kāi)始，伊春面臨林業(yè)資源危機(jī)。至2013年，伊春全面停止天然林商業(yè)采伐，數(shù)萬(wàn)職工面臨轉(zhuǎn)型。由于此前來(lái)工作的多是外地人，他們選擇離開(kāi)伊春。從那時(shí)起，伊春的人口開(kāi)始流失。

除了資源政策的轉(zhuǎn)變，當(dāng)?shù)氐淖匀粴夂蛞彩侨丝诹魇У囊粋€(gè)原因。這位人士介紹，冬天的伊春氣溫降到零下數(shù)十度，即便最近全國(guó)已經(jīng)立春，伊春最低氣溫仍是零下20多度，罹患心血管病的人較多，不少無(wú)法忍受寒冷的人選擇離開(kāi)。而且冬天取暖費(fèi)用高，這讓一些外來(lái)人員望而卻步。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，伊春市常住人口為878881人，與2010年第六次全國(guó)人口普查的1148126相比減少26.93萬(wàn)人，下降23.45%，年平均增長(zhǎng)率為-2.64%。在黑龍江省內(nèi)位列倒數(shù)第三，僅比七臺(tái)河市、大興安嶺地區(qū)多。

全面停止天然林商業(yè)采伐后，伊春經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式面臨巨大調(diào)整。公開(kāi)資料顯示，2014年伊春市GDP同比下降9%，地方財(cái)政收入下降17.4%。2016年，伊春市被納入第一批國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能。伊春為了適應(yīng)新的發(fā)展定位，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)“政企合一”體制進(jìn)行改革。

2018年10月，原伊春林業(yè)管理局改制為黑龍江伊春森工集團(tuán)有限責(zé)任公司，從伊春市政府剝離。隨后，伊春市下轄的17個(gè)“政企合一”行政區(qū)進(jìn)行剝離，行政區(qū)劃也重新調(diào)整，變?yōu)椤耙皇小⑽蹇h、四區(qū)”，減少了7個(gè)行政區(qū)。

涉及此次撤銷(xiāo)街道設(shè)鎮(zhèn)的烏翠區(qū)，即由原翠巒區(qū)和原烏馬河的部分行政區(qū)組成；現(xiàn)在的友好區(qū)，由原來(lái)的上甘嶺區(qū)和友好區(qū)組成。前述建鎮(zhèn)籌備組成員介紹，撤銷(xiāo)的行政區(qū)均屬于正處級(jí)單位，合并后相當(dāng)于兩個(gè)正處級(jí)單位變成一個(gè)正處級(jí)單位，保留在政府的人員大幅減少，80%的人員轉(zhuǎn)崗到了新成立的企業(yè)。這一方面意味著行政成本降低，也顯示人口流失仍將持續(xù)。

烏翠區(qū)和友好區(qū)的人口變化趨勢(shì)，與伊春全市同步。以烏翠區(qū)為例，“七普”數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)全區(qū)人口為72259人，與2010年“六普”的76376相比，減少4117人，下降5.39%，年平均增長(zhǎng)率為-0.55%。值得注意的是，烏翠區(qū)的人口在伊春市10個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中位列第四，但GDP卻排到了倒數(shù)第三位。

2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)五類(lèi)不同定位的縣城發(fā)展方向進(jìn)一步提出要求。

對(duì)于像烏翠區(qū)這樣的生態(tài)功能縣區(qū)，上述文件明確，“推動(dòng)位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐?！?/p>

“爭(zhēng)取鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目支持”

中國(guó)政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院一位專(zhuān)家一直關(guān)注“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，他告訴界面新聞，這一調(diào)整通常有三方面考量，一是人口外流后城鎮(zhèn)處于收縮發(fā)展?fàn)顟B(tài)；二是前期部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求城鎮(zhèn)化；三是謀求鄉(xiāng)村振興的政策紅利。

界面新聞注意到，此次調(diào)整最多的是伊春市烏翠區(qū)，其原來(lái)下轄的烏馬河、錦山、向陽(yáng)和曙光四個(gè)街道辦全部撤銷(xiāo)，合并為兩個(gè)鎮(zhèn)。而近年來(lái)，烏翠區(qū)GDP中農(nóng)林牧漁業(yè)的產(chǎn)值增幅增加迅速，遠(yuǎn)高于工業(yè)增幅。

據(jù)烏翠區(qū)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《烏翠區(qū)2021年宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》顯示，2021年，全區(qū)持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益，在擴(kuò)量提速上持續(xù)用力，全年實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值114928.1萬(wàn)元，增長(zhǎng)43.4%（按可比價(jià)計(jì)算，下同），增速高于全市平均水平35.6個(gè)百分點(diǎn)，位居全市首位。

相比之下，該區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)則要遜色許多。2021年烏翠區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比降低9.9%，低于全市平均水平（12.4%）22.3個(gè)百分點(diǎn)，兩年平均降低9.7%。位居全市第9位。

進(jìn)入2022年后，這一趨勢(shì)繼續(xù)維持?！稙醮鋮^(qū)2022年上半年宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》顯示，2022年上半年，全區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)34419萬(wàn)元，按可比價(jià)格計(jì)算，同比增長(zhǎng)14.9%，高于全市平均水平（6.5%)8.4個(gè)百分點(diǎn)，位列全市第2位。

工業(yè)增加值也有所增加，但態(tài)勢(shì)遠(yuǎn)不及農(nóng)林牧漁業(yè)。2022年上半年，烏翠區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)12.5%。增幅高于全市平均水平（0.5%)12個(gè)百分點(diǎn)，位列全市第6位。

烏翠區(qū)2023年政府工作報(bào)告中明確，2023年將“牢牢把握國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，深入貫徹‘生態(tài)振興計(jì)劃’，大力實(shí)施減污降碳、亮劍護(hù)綠、科技賦能等行動(dòng)，加快厚植烏翠生態(tài)優(yōu)勢(shì)?！?/p>

這份工作報(bào)告還提出，“推進(jìn)鄉(xiāng)村林場(chǎng)振興，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，深入推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力發(fā)展特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，充分釋放農(nóng)村林場(chǎng)發(fā)展活力?！?/p>

前述建鎮(zhèn)籌備組成員表示，在這樣的功能定位下，撤銷(xiāo)街道辦設(shè)立鎮(zhèn)，更貼合新形勢(shì)下每個(gè)區(qū)的發(fā)展需要。

另一個(gè)“撤街設(shè)鎮(zhèn)”的地區(qū)，位于齊齊哈爾市的碾子山區(qū)區(qū)位更為特殊。碾子山區(qū)地處大興安嶺東麓余脈，雖然名義上為“區(qū)”，但距中心城區(qū)鐵路距離達(dá)113公里，公路距離達(dá)110千米，比一些該市下轄的縣都要遠(yuǎn)。碾子山區(qū)的東、南、西三面與龍江縣毗鄰，東北與甘南縣接壤，西北與內(nèi)蒙古扎蘭屯市相連，被稱(chēng)為齊齊哈爾市的一塊“飛地”。

根據(jù)碾子山區(qū)人民政府網(wǎng)站信息顯示，2021年末全區(qū)總戶(hù)數(shù)為32794戶(hù)，總?cè)丝?5783人，其中城鎮(zhèn)為47861人，農(nóng)村為17922人。自然增長(zhǎng)人口－668人，自然增長(zhǎng)率－10.04‰。其中，居住在富強(qiáng)派出所轄區(qū)的有19231人。

該區(qū)下轄4個(gè)街道、7個(gè)社區(qū)、9個(gè)行政村。9個(gè)行政村全部位于富強(qiáng)街道。

2月9日，齊齊哈爾市碾子山區(qū)富強(qiáng)街道辦一位工作人員告訴界面新聞，已知曉富強(qiáng)街道辦將被撤銷(xiāo)并設(shè)鎮(zhèn)的消息，但還沒(méi)有具體通知，目前的名稱(chēng)仍為街道。他介紹，該街道雖然辦公地在城區(qū)，但下轄都是行政村，“做的也都是農(nóng)村的工作”。他分析，撤銷(xiāo)街道辦改設(shè)為鎮(zhèn)，可能是為了更便于爭(zhēng)取鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目支持。

街道變鎮(zhèn)權(quán)力擴(kuò)大

前述伊春市建鎮(zhèn)籌備工作組人士表示，該市行政區(qū)劃調(diào)整，并不是“領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)個(gè)會(huì)就決定了”，而是經(jīng)過(guò)了兩年的可行性調(diào)研，邀請(qǐng)了三方專(zhuān)家參與，最終報(bào)到國(guó)務(wù)院才獲批。

根據(jù)2021年年初公布的《黑龍江省設(shè)立街道標(biāo)準(zhǔn)》，其對(duì)設(shè)立街道的人口、經(jīng)濟(jì)均設(shè)有指標(biāo)，相比之下，設(shè)鎮(zhèn)在人口和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面的要求要低一些。比如，擬設(shè)街道區(qū)域前兩年全口徑財(cái)政收入或人均可支配收入，要求位于所在不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%，而擬設(shè)鎮(zhèn)區(qū)域前兩年全口徑財(cái)政收入或人均可支配收入，要求位于所在縣（市、區(qū)）下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前50%或不低于平均水平。

《黑龍江省設(shè)立街道標(biāo)準(zhǔn)》還規(guī)定，已納入城市規(guī)劃建設(shè)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照撤一設(shè)一的原則應(yīng)逐步撤銷(xiāo)改設(shè)為街道；面積和人口規(guī)模不盡合理的現(xiàn)有街道，應(yīng)予以?xún)?yōu)化整合；未納入城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般不得改設(shè)為街道。

但對(duì)于外界有關(guān)“撤街設(shè)鎮(zhèn)”意味著政府權(quán)力收縮，“鐵飯碗”不保等觀點(diǎn)，前述建鎮(zhèn)籌備工作組人士并不認(rèn)同。他指出，“建鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”促發(fā)展才是主要目的。

他向界面新聞介紹，街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖是同級(jí)機(jī)構(gòu)，但鎮(zhèn)政府是憲法明確規(guī)定的地方一級(jí)政府，是“完全責(zé)任政府”，而街道辦事處是縣級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，憲法沒(méi)有明確規(guī)定街道辦是地方一級(jí)政府。這決定了街道辦在行政權(quán)、人事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面與鎮(zhèn)政府有顯著差異。

他進(jìn)一步指出，街道辦的行政權(quán)力事項(xiàng)清單中有99項(xiàng)，但改設(shè)為鎮(zhèn)政府后擴(kuò)大到149項(xiàng)。比如，作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦并不具有自主對(duì)外招商的權(quán)力，但鎮(zhèn)政府則可以自主對(duì)外招商，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有更大自由度和話語(yǔ)權(quán)。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較獨(dú)立，個(gè)別經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)或強(qiáng)鎮(zhèn)可以實(shí)行分稅制，享受稅收分成。而街道辦事處由于依靠上級(jí)人民政府財(cái)政支持，財(cái)權(quán)沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立，一些情況下用錢(qián)都需請(qǐng)示上級(jí)。

不僅如此，作為一個(gè)“完全責(zé)任政府”，鎮(zhèn)政府還要配備學(xué)校、衛(wèi)生院、派出所等機(jī)構(gòu)，政府系統(tǒng)的規(guī)模也不會(huì)縮小，只會(huì)擴(kuò)大。他介紹， 比如，一些街道辦撤銷(xiāo)設(shè)鎮(zhèn)后，人員還會(huì)有所增加，不過(guò)不會(huì)重新招聘，而是來(lái)自其他單位的轉(zhuǎn)崗。

中國(guó)政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院專(zhuān)家介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層人民政府，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)綜合治理等方方面面的工作，各方面工作都需要嚴(yán)格落實(shí)。而街道辦事處主要負(fù)責(zé)社會(huì)綜合治理方面的工作，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)相對(duì)較輕，考核也較為寬松。

伊春市有些地區(qū)縱深較長(zhǎng)，地廣人稀，養(yǎng)殖業(yè)較為發(fā)達(dá)。前述建鎮(zhèn)籌備工作組人士表示，街道辦此前更多的負(fù)責(zé)城市事務(wù)，不一定熟悉農(nóng)村工作，設(shè)鎮(zhèn)后更有利于對(duì)農(nóng)村地區(qū)提供支持。

但他特別指出，這并不等于全面退回服務(wù)農(nóng)村，“我們是設(shè)‘鎮(zhèn)’，而不是設(shè)‘鄉(xiāng)’”。他強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)”是農(nóng)村型行政區(qū)，而“鎮(zhèn)”是城市型行政區(qū)，鄉(xiāng)域內(nèi)主要發(fā)展農(nóng)業(yè)，而鎮(zhèn)域內(nèi)既有工業(yè)，也有農(nóng)業(yè)。

不同于作為派出機(jī)關(guān)的街道辦人員由上級(jí)政府任命，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子需經(jīng)過(guò)人代會(huì)選舉產(chǎn)生。界面新聞獲悉，目前當(dāng)?shù)亍俺方衷O(shè)鎮(zhèn)”工作正在推進(jìn)過(guò)程中，鎮(zhèn)臨時(shí)黨委的班子已經(jīng)成立，但鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人員還需要經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生。預(yù)計(jì)可在2023年3月初召開(kāi)人代會(huì)。6月份，這些改革工作還將接受上級(jí)驗(yàn)收。

前述建鎮(zhèn)籌備工作組人士表示，東北振興已經(jīng)提了多年，需要做出一些根本性改變才能見(jiàn)效，“撤街設(shè)鎮(zhèn)”并不是“順應(yīng)”人口流失的結(jié)果，而是要把家鄉(xiāng)建設(shè)得更好，“讓那些走了人能回來(lái)?！?/p>