記者 | 程大發(fā)
編輯 | 翟瑞民
近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》），自2022年11月28日—12月28日，向社會公開征求意見。
《征求意見稿》指出，宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住宅、附屬用房和生活庭院等用地。宅基地屬于農(nóng)民集體所有，依法依規(guī)無償分配給本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、以戶為單位占有使用。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確，制定《征求意見稿》有幾個主要目的，包括規(guī)范農(nóng)村宅基地管理、促進宅基地節(jié)約集約利用、保護農(nóng)村村民合法權(quán)益，以及改善農(nóng)村村民居住條件、助力鄉(xiāng)村振興等。
“我國農(nóng)村宅基地主要存在一戶多宅、面積超標(biāo)、違法占用耕地等亂象?！蔽髂辖煌ù髮W(xué)公共管理學(xué)院青年老師、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員王向陽向界面新聞介紹，“目前宅基地領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，本質(zhì)上是過去一段時期基層土地管理能力滯后所導(dǎo)致的不合理性土地利用秩序?qū)е拢虼?，解決這些亂象，就需要從管理上來下功夫。”
2014年底，我國啟動新一輪農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項改革（又稱為“三塊地”改革）在全國33個地區(qū)開始試點。2020年，“三塊地”改革試點擴大到104個縣（區(qū)）和3個地級市。至今，試點仍在進行中。
國家也高度重視農(nóng)村宅基地制度建設(shè)和立法工作。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》。新土地管理法施行后，2021年9月1日，新修訂的土地管理法實施條例也開始施行，對宅基地管理提出更多規(guī)范化要求。
此前在2022年8月15日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在答復(fù)全國政協(xié)委員提案時介紹，近年來，該部會同有關(guān)部門制發(fā)了一系列政策文件，從規(guī)劃和計劃指標(biāo)，到農(nóng)民宅基地申請審批和監(jiān)管，初步形成了完整的管理制度體系。在此基礎(chǔ)上，該部正在研究起草《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（草案）》，擬對宅基地合理布局、申請審批、使用、流轉(zhuǎn)、退出、監(jiān)督管理等作出規(guī)定，以進一步規(guī)范宅基地管理，保障農(nóng)民合法權(quán)益。
界面新聞注意到，本次《征求意見稿》多項條款對宅基地管理領(lǐng)域的一些熱點問題予以回應(yīng)。其中明確，宅基地不得買賣。農(nóng)村村民新建住宅的，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，從嚴從緊控制占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準。
《征求意見稿》特別指出，不得強制農(nóng)村村民搬遷退出宅基地、集中上樓居住；農(nóng)村村民對合法取得的宅基地使用權(quán)、利用宅基地建造的住宅及其附屬設(shè)施，可以依法申請不動產(chǎn)登記；禁止借出租名義買賣宅基地；允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件；嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，對城鎮(zhèn)居民非法占用宅基地建造的住宅或購買的農(nóng)戶住宅依法不予辦理不動產(chǎn)登記。
在王向陽看來，此次《征求意見稿》重點是在宅基地使用權(quán)激活方面作出制度安排，“比如農(nóng)村宅基地到底能不能出租？能不能抵押？能不能做其他經(jīng)營？”另一方面，農(nóng)村大量閑置的宅基地如何處置，也是《征求意見稿》所關(guān)注的重點內(nèi)容。
《征求意見稿》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員可以通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等多種方式，依法依規(guī)盤活利用合法取得、權(quán)屬清晰的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。各地應(yīng)當(dāng)因地制宜制定閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的扶持政策和監(jiān)管要求。
王向陽介紹，在幾十年制度實踐中，我國農(nóng)村宅基地管理經(jīng)歷了由農(nóng)戶擁有所有權(quán)的“私有私用”到村社集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶擁有使用權(quán)的“公有私用”，再到當(dāng)前所有權(quán)歸集體、資格權(quán)歸成員、使用權(quán)開放的“三權(quán)分置”制度框架演變歷程。當(dāng)前，學(xué)界對宅基地制度變遷和基本問題是有基本共識的，但在改革思路上分歧較大。
一部分學(xué)者認為，在國家層面針對農(nóng)民的指導(dǎo)性基本社會保障尚未建立起來之前，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地具有強烈的社會保障屬性，因此不宜將其草率地納入市場交易范疇；與之相對的另一些學(xué)者則認為，隨著城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民對宅基地用益物權(quán)的要求不斷加強，在承認并堅持生存保障屬性的同時，也要重視并實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)屬性。直到現(xiàn)在，是否激活農(nóng)村土地（宅基地）的財產(chǎn)權(quán)益，仍然是一個重要的爭議點。
對此，王向陽認為，討論宅基地議題時，應(yīng)該考慮到我國存在明顯的區(qū)域發(fā)展差異這一基本國情。宅基地改革不能脫離廣大農(nóng)村實際和農(nóng)民訴求而在真空中靠想象運行?！拔覀儚V袤的國土上，既存在著東部與中西部經(jīng)濟發(fā)展的差異，也存在民族與民族之間、社會結(jié)構(gòu)維度上的社會文化差異。”王向陽說，因此，強調(diào)社會保障屬性和強調(diào)財產(chǎn)屬性的兩種觀點都有特定所指，而實行財產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革，“這種方式多適合發(fā)達地區(qū)的土地，因為土地財產(chǎn)權(quán)需要建立在經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，單靠制度規(guī)定是解決不了中西部農(nóng)村普遍突出的宅基地閑置、面積超標(biāo)等土地利用問題的?！?/p>
王向陽表示，在長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，得益于外來資本進入，中西部勞動力也來聚攏，在經(jīng)濟社會運行較好的前提下，土地才具有較高的價值。而在欠發(fā)達地區(qū)，制度規(guī)定賦予農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)益的意義則較小。制度即使規(guī)定宅基地可以抵押、貸款、流轉(zhuǎn)、入股等等，但實踐中，由于土地價值低，該閑置的還是會閑置。
因此，王向陽認為，我國目前推行宅基地制度改革，應(yīng)該是在財產(chǎn)權(quán)激活農(nóng)村土地的主導(dǎo)思路下，各地根據(jù)實際需要來靈活援引國家既有的政策內(nèi)容，“相當(dāng)于我們應(yīng)該有一個完備的政策工具箱，有激活財產(chǎn)權(quán)需求的地區(qū)，依據(jù)國家政策制定地區(qū)制度；如果沒有這樣的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，它就不用政策工具，它可以結(jié)合如人居環(huán)境整治等其他工作來靈活推進宅基地問題的有效解決。”