記者 樊旭

11月9日，在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）舉辦的“地方財(cái)政運(yùn)行與財(cái)政體制改革”研討會(huì)上，與會(huì)專家表示，近年來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、大規(guī)模減稅降費(fèi)以及政府履行職能的支出增加給地方財(cái)政造成了較大的壓力。

從短期來看，減輕地方財(cái)政收支矛盾，需要開源節(jié)流，可采取的手段包括提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳力度、削減一般性支出等等。從中長(zhǎng)期看，未來財(cái)政體制改革的方向包括調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付方式。

2016年以來，我國(guó)財(cái)政呈現(xiàn)低收入、高支出的特征。2020年以來，受新冠疫情沖擊、大規(guī)模減稅降費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素影響，這一特征更為明顯。而這一問題在地方財(cái)政上更為突出。

地方主要的財(cái)政收入來源是一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年1-9月，地方一般公共預(yù)算收入同比下降4.9%；地方政府性基金預(yù)算收入同比下降26.4%，其中， 國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入比上年同期下28.3%。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒指出，當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行特征集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是總體上收支矛盾加劇。一般公共收入下行的同時(shí)，土地出讓收入出現(xiàn)更大幅度的下行，同時(shí)又疊加了債務(wù)到期的高峰。 “債務(wù)付息支出越來越高，絕對(duì)值已超過科技支出。1-9月付息支出高達(dá)8216億元，而同期科學(xué)技術(shù)支出6516億元?！彼f。

 二是縱向結(jié)構(gòu)上，財(cái)政壓力主要體現(xiàn)在部分區(qū)縣層面。羅志恒說，部分區(qū)縣流動(dòng)性和支付風(fēng)險(xiǎn)上升，部分區(qū)縣的庫款支付能力降低到了3-4天。部分區(qū)縣的財(cái)政重整風(fēng)險(xiǎn)上升。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)劉元春在會(huì)上表示，當(dāng)前，地方財(cái)政的四角關(guān)系——地方財(cái)政、地方中小金融機(jī)構(gòu)、地方國(guó)企和地方投融資平臺(tái)——正在惡化。

他指出，今年以來，由于地方政府性基金收入大跌，地方財(cái)政總體壓力上升到前所未有的高度。與此同時(shí)，地方國(guó)企所上繳的稅收、利得大幅上升，導(dǎo)致一些地方國(guó)企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升；地方政府主導(dǎo)的一些中小金融機(jī)構(gòu)如村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)問題，有些地方農(nóng)商行也面臨困局。此外，地方投融資平臺(tái)通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)換等手段進(jìn)行虛假的財(cái)政收入列支，形成財(cái)政空轉(zhuǎn)。

與會(huì)專家指出，減輕財(cái)政收支矛盾，短期內(nèi)可采取提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳力度、削減一般性支出等措施。但更重要的是，當(dāng)前以地方財(cái)政為代表的財(cái)政問題并非是短期困局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，亟需改革財(cái)稅體制，主要方向包括梳理中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)以及改革轉(zhuǎn)移支付制度。 

劉元春表示，目前地方財(cái)政無論從總量，還是從結(jié)構(gòu)、內(nèi)部循環(huán)關(guān)系來講，已經(jīng)不適應(yīng)高質(zhì)量的發(fā)展。中央和地方的關(guān)系需要全面梳理，同時(shí)稅制結(jié)構(gòu)必須要進(jìn)行優(yōu)化，轉(zhuǎn)移支付的領(lǐng)域、方式也需要進(jìn)行全面重構(gòu)。

“一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新時(shí)期、新征程，原來通過大規(guī)模工業(yè)化和城市化來獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收的效應(yīng)在減弱，特別是增長(zhǎng)量在減弱。另一方面，在大規(guī)模城鎮(zhèn)化中，利用土地和房地產(chǎn)二元體系產(chǎn)生的剪刀差紅利已經(jīng)耗盡。由于新時(shí)期的到來，土地和房地產(chǎn)所產(chǎn)生的輸血功能對(duì)地方財(cái)政和增長(zhǎng)支撐已經(jīng)削弱?！彼f。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋指出，中央和地方的財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，是造成地方收支缺口加大的主要原因。“在各類財(cái)政支出中，地方政府承擔(dān)了90%以上的份額，但財(cái)政收入只分享50%，所以造成了很大的財(cái)政缺口?！彼f。

羅志恒也表示，財(cái)政困難表面上是收支矛盾，實(shí)際背后是財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任的不匹配和矛盾的問題。在多目標(biāo)考核的多元治理體系下，除了考量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和污染防治等多元目標(biāo)考核，目標(biāo)越多元意味著支出責(zé)任范圍越大，因此支出的剛性程度相比以前有明顯的上升。

其次，專家們指出，政府要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。“有些可以交給市場(chǎng)的事，政府就不要插手過多。比如，教育、醫(yī)療等領(lǐng)域都可以擴(kuò)大社會(huì)投資的渠道，一方面增強(qiáng)社會(huì)活力，另一方面減輕政府壓力?！眳伪笳f。

羅志恒表示，要厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，深化行政事業(yè)單位改革，改革合并人口持續(xù)流出區(qū)縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政區(qū)劃。通過政府采購解決長(zhǎng)期大量的由政府提供的公共服務(wù)。他強(qiáng)調(diào)，裁減冗員精兵簡(jiǎn)政，必須配合市場(chǎng)化的改革，比如放開市場(chǎng)準(zhǔn)入、改善營(yíng)商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力。

在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)上，呂冰洋提議可以調(diào)整中央政府與地方政府增值稅分享比例；調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。

羅志恒則提議提高資源稅和環(huán)保稅稅率?！跋M(fèi)稅、資源稅和環(huán)保稅這些稅種對(duì)老百姓生活沒有太大影響，但是可能會(huì)增加財(cái)政收入，另外房地產(chǎn)稅目前沒有一個(gè)最佳時(shí)機(jī)，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)化解情況擇機(jī)推進(jìn)?！彼f。

此外，專家們指出，雖然中央財(cái)政通過加大轉(zhuǎn)移支付力度確保民生，使得基本民生在各種沖擊下得到了有力有效的保障，但是，轉(zhuǎn)移支付制度的合理性、公平性和有效性仍有改進(jìn)的空間。

呂冰洋指出，當(dāng)前的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都存在一定的短板，未來的改革方向應(yīng)該是實(shí)施分類轉(zhuǎn)移支付。

他說，一般性轉(zhuǎn)移支付不指定用途，地方在使用上有較大的自由權(quán)，但轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與地區(qū)自有財(cái)力呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系，越發(fā)達(dá)的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付越少，越不發(fā)達(dá)地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付越多，這在一定程度上會(huì)降低地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指定用途，地方使用自由權(quán)小，如果信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致資金錯(cuò)配。

“分類轉(zhuǎn)移支付介于上述兩者之間，只鎖定資金用途的大致方向。比如指定一筆轉(zhuǎn)移支付用于教育，但至于用在校舍改造還是營(yíng)養(yǎng)午餐計(jì)劃，上級(jí)政府不干預(yù)。這個(gè)方法既可以調(diào)動(dòng)地方積極性，又可以符合上級(jí)意圖。”呂冰洋說。

原財(cái)政部預(yù)算司體制管理處調(diào)研員、廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)鄭涌則表示，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，還要健全轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤的機(jī)制。

“均衡性轉(zhuǎn)移支付大部分還是考慮戶籍人口，但現(xiàn)在整個(gè)人口布局發(fā)生了很大的調(diào)整，確實(shí)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。同時(shí)要引入基本公共服務(wù)存量因素，按常住人口分配轉(zhuǎn)移支付，存量和增量都要統(tǒng)籌考慮，使轉(zhuǎn)移支付的均衡度更加精準(zhǔn)?！彼f。