記者 | 趙孟
編輯 | 翟瑞民
越來越多的城市正試圖擠進“千萬人口俱樂部”，但這并不是一件容易的事。
不久前，國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室編制的《2020中國人口普查分縣資料》(下稱《分縣資料》)公布了683個城市的人口數(shù)據(jù)。界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，常住人口在900萬-1000萬的城市共11個，其中有8個城市已經(jīng)明確或間接提出，要將常住人口規(guī)模提升到1000萬。而常住人口規(guī)模低于900萬的城市中，仍有4個城市制定了人口規(guī)模擴容目標，也劍指1000萬。
在老齡化、低生育率、總人口數(shù)量面臨負增長的背景下，這些城市提出千萬人口規(guī)模目標的動機是什么？它們又如何去完成這一目標？
誰想加入“千萬人口俱樂部”？
2022年3月，浙江省溫州市公布《溫州市人口發(fā)展中長期規(guī)劃（征求意見稿）》，其中提出到2025年常住人口超過1000萬的目標。近期，該“規(guī)劃”最終版本公布，繼續(xù)保留了這一目標，引發(fā)外界熱議。
根據(jù)《國務院關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。
值得注意的是，溫州設定人口目標的衡量標準，并非指城區(qū)常住人口（又稱城區(qū)人口），而是指行政轄區(qū)內(nèi)的常住人口（又稱常住人口）。同一地的城區(qū)人口往往比常住人口少。這也意味著，即便常住人口增加到1000萬，城市級別也不能得到提升。根據(jù)《分縣資料》的數(shù)據(jù)，溫州市常住人口為957.29萬，但城區(qū)人口僅有238.18萬，為Ⅱ型大城市。
標準排名城市研究院院長謝良兵向界面新聞介紹，通常講的“千萬級人口超大城市”指的是城區(qū)常住人口的數(shù)量，而非行政區(qū)劃概念下的市域常住人口。不過，目前很多城市習慣將市域常住人口過千萬當成城市能級改變的重要指標，也讓“千萬級人口”成為許多城市趨之若鶩的追逐目標。
“但這并不科學，只有城區(qū)人口的數(shù)量才能產(chǎn)生真正意義上的聚集效應，而人口聚集效應帶來的就是人才、科技、經(jīng)濟等各類資源要素的聚集?！敝x良兵說。
從常住人口看，溫州市以957.29萬人口位列浙江省第二，緊隨其后的是寧波市，常住人口為940.43萬。人口和經(jīng)濟實力處于“伯仲之間”溫州和寧波，都有沖刺1000萬常住人口規(guī)模的野心，不過溫州市表現(xiàn)得更為積極。相比之下，寧波市至今尚未公布該市人口發(fā)展中長期規(guī)劃。
一個城市的人口發(fā)展目標，通常在發(fā)改委起草的人口發(fā)展規(guī)劃或其他經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃中提出。寧波市發(fā)改委相關科室工作人員向界面新聞表示，寧波市人口發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)在制定中，但未明確是否提出常住人口超過1000萬的目標。該人士透露，寧波市的人口發(fā)展規(guī)劃之所以沒有對外公布，是希望與浙江省人口發(fā)展規(guī)劃步調(diào)一致。目前，該省人口發(fā)展規(guī)劃尚未公布。
不過，在2022年4月召開的寧波“兩會”上，政府工作報告提出，“到2026年，地區(qū)生產(chǎn)總值達到2.2萬億元，人均生產(chǎn)總值達到22萬元”。按此折算，到2026年，寧波市常住人口也將達到1000萬。
值得注意的是，在沖刺“千萬人口俱樂部”的意愿方面，省會城市似乎顯現(xiàn)出更多焦慮。常住人口在900萬-1000萬的8個提出千萬人口目標的城市中，有4個是省會城市，分別是南京、濟南、合肥和長春。而在常住人口低于900萬的城市中，4個提出千萬人口規(guī)模目標的城市，也全部為省會城市，分別是昆明、南寧、福州和貴陽。
這些省會城市的“尷尬”不僅在于經(jīng)濟層面被周圍的強鄰環(huán)伺，而且常住人口往往少于省內(nèi)其他非省會城市。比如，福州市常住人口是829.13萬，與位列福建省常住人口第一的泉州市相差近50萬；濟南市常住人口為920.24萬，只能位列省內(nèi)第四，排在它前面的包括臨沂市、青島市和濰坊市。
作為江蘇省會，南京市常住人口只有931.47萬，而省內(nèi)蘇州市常住人口已達1274.83萬，且周邊的杭州市和上海市常住人口都已過千萬，甚至西邊鄰居合肥市的常住人口也達到936.99萬。為此，20222年年4月，南京市發(fā)布《南京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》，提出“十四五”時期，成為常住人口突破千萬、經(jīng)濟總量突破兩萬億元的超大城市。
人口資源與“強省會戰(zhàn)略”
常住人口突破1000萬，并不能像城區(qū)人口過千萬一樣帶來規(guī)模效應，也不能提升城市級別，為何這一目標仍被十多個城市寫入發(fā)展規(guī)劃？
南方一位省級經(jīng)濟部門的官員告訴界面新聞，人口發(fā)展中長期規(guī)劃只是一個意向性文件，是經(jīng)濟、社會等其他發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)，而非必須完成的任務。不過，近些年，體制內(nèi)逐漸意識到人口規(guī)模對經(jīng)濟發(fā)展的正向作用，而GDP仍是考核官員能力的重要指標，因此不少地方將吸引人才，提高人口數(shù)量納入發(fā)展規(guī)劃。
長期關注城市化的云南大學發(fā)展研究院教授羅淳指出，中國長期以來受“人滿為患”觀念影響，總是將人口作為負擔看待，忽略了人口作為資源屬性的一面。事實上，“人既是生產(chǎn)者，也是消費者?！倍胰艘簧鶆?chuàng)造的財富總是大于他所消耗的資源。人口密度與城市經(jīng)濟繁榮關系密切，譬如在人口密度很高的香港和東京，都是經(jīng)濟繁榮的增長極或核心區(qū)，也最能吸引人口聚集。
羅淳告訴界面新聞，當代中國的城市化態(tài)勢，已經(jīng)從以前的大中小城市協(xié)同發(fā)展，轉變到大城市化和城市集群化發(fā)展階段，省會城市、大城市不斷擴張，中小城市趨于萎縮，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然。從市場經(jīng)濟角度來看，城市化就是要素聚集的過程，人口也是經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，在自由的環(huán)境下，“理性人”會選擇“用腳投票”，遷徙到就業(yè)機會更多、生活條件更優(yōu)的地方去。當代中國城鎮(zhèn)化率的加速上升，正是鄉(xiāng)城人口遷移的結果。
謝良兵指出，在中國現(xiàn)行管理體制下，認定國家中心城市、區(qū)域中心城市、城市群都市圈核心城市時，人口規(guī)模都是一個非常重要的指標，“在城區(qū)人口突破千萬大關之后，城市的集聚效應會變得更為明顯，會對各類資源產(chǎn)生更為強大的吸引力，尤其是優(yōu)質(zhì)資源，這也會讓城市在各類競逐中占盡先機。”
而城市能級的劃分對于城市在國家戰(zhàn)略中爭取更多更好的政策更加影響深遠。尤其是中國人口生育率下降，人口總量即將進入負增長的時代，城市搶占人口紅利顯得更為緊迫。
另一方面，地方政府的財政收入主要來自房地產(chǎn)，即所謂的土地財政，而當前房地產(chǎn)市場已從快速擴張的“增量市場”轉向存量與增量并存，在“房住不炒”的大背景下，人口的增量就成了地方樓市剛需和改善的重要補充，也會是地方樓市長期穩(wěn)定的重要因素。
界面新聞注意到，“十四五”以來，許多省份制定了“強省會”戰(zhàn)略。在現(xiàn)有治理模式下，省會被視為一省政治、經(jīng)濟和文化的中心，也是經(jīng)濟增長的引擎。在沖刺千萬人口俱樂部的省會城市中，不少城市也制定了強省會戰(zhàn)略。
作為全國唯一一個沒有平原的省份，貴州省經(jīng)濟底子較為薄弱。省會貴陽市的常住人口只有598.7萬，但貴陽也同樣提出了一項頗具“創(chuàng)新”特色的人口增長計劃。
2021年4月13日，貴陽市貴安新區(qū)“強省會”五年行動誓師大會召開，會議印發(fā)了《貴陽市實施“強省會”五年行動方案》，該方案提出，依托以貴陽貴安為中心、周邊1小時通勤范圍的城市組成都市圈，建設常住人口達到1000萬人以上的貴陽—貴安—安順—黔南經(jīng)濟區(qū)，貴陽市與周邊區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進、聯(lián)動發(fā)展，引領帶動黔中城市群高質(zhì)量打造全省核心增長極。
目前，貴陽市常住人口為598.7萬人，安順市常住人口為245.9萬人，黔南州常住人口為349.6萬人，這三個市域常住人口的總和已經(jīng)超過1194萬。
謝良兵指出，貴州省整體處于人口流出狀態(tài)，比如安順市流出人口為58.37萬人，因此，貴陽提出建設常住人口達到1000萬人以上的貴陽—貴安—安順—黔南經(jīng)濟區(qū)，并不算脫離經(jīng)濟規(guī)律，而是貴陽市“強省會戰(zhàn)略”的一個重要目標，目的是防止人口外流出省，將人口聚集在省內(nèi)發(fā)展。
羅淳則提醒，城市化的實現(xiàn)并不在于人口聚集形態(tài)的空間變化，而取決于人口從業(yè)屬性的非農(nóng)轉變，脫離了產(chǎn)業(yè)支撐，簡單地“畫大餅”，將農(nóng)村人口納入城市規(guī)劃，而不去考慮他們的后續(xù)生計問題，這勢必導致“半城鎮(zhèn)化”或“病態(tài)城鎮(zhèn)化”。
他認為，完整的城市化過程，其實是一個包括非農(nóng)化和市民化在內(nèi)的“三化”聯(lián)動的過程，而且一個健康有序、持續(xù)深入的城市化應是即得益于非農(nóng)化的支撐、又有助于市民化的實現(xiàn)。
城市搶人“內(nèi)卷”已很嚴重
尚不清楚這些沖刺千萬人口俱樂部的城市將出臺哪些配套措施。不過從其他城市的經(jīng)驗來看，除了就業(yè)、創(chuàng)業(yè)方面的支持政策外，放寬的落戶政策成為許多地方吸引人口的主要手段。這背后有一個重要原因，即許多大城市的購房資格與戶籍掛鉤。年輕人能在一個城市輕松落戶，即意味著擁有了購房資格，這對年輕人的吸引力較大。
羅淳指出，目前各大城市面臨的人口問題，并不是規(guī)模大小的問題，而是結構優(yōu)劣的問題。在老齡化和低生育率的雙重困境下，勞動力的短缺削弱了城市創(chuàng)新活力，增大了經(jīng)濟發(fā)展負擔，近些年許多城市爭相出臺“搶人”政策，就是希望留住大中專畢業(yè)生，既改善人口年齡結構，又增加優(yōu)質(zhì)勞動人口。這也是完成人口規(guī)劃目標的主要對象。
“比如西安市，最早悟到了人口聚集的重要性，在‘搶人’競賽中搶占了先機。”羅淳表示，西安高校云集，每年畢業(yè)的大中專學生上百萬，但過去留在本市的不多，大量年輕的畢業(yè)生去了一線城市。西安出臺人才新政后，這一局面明顯改變?！傲铡敝痢捌咂铡?0年間，西安市凈增常住人口近450萬。目前，西安的常住人口已逾千萬。
但謝良兵認為，單純的放開落戶政策也并非一勞永逸。從2017年開始，西安市、武漢市等很多城市陸陸續(xù)續(xù)加入了所謂的“搶人大戰(zhàn)”行列，其背后就是當?shù)貞艏贫鹊乃蓜优c逐步放開。而總市域人口過千萬的超大城市或特大城市，也想方設法在學歷、社保等方面降低標準，進一步放寬落戶限制。“內(nèi)卷”化現(xiàn)象已經(jīng)很嚴重。
他注意到，比如在天津市，因為放開了落戶，常住人口從2011年開始連續(xù)五年增長，2016年更是直接增加了102萬人，達到1443萬人。天津還在“搶人大戰(zhàn)”中實施了“海河英才”行動計劃，引進了40萬人口。但也是從2016年開始，天津人口逐漸停止增長。從2016年到2021年，天津市的常住人口總量從1443萬人又下降到1373萬人，人口驟降了近70萬人。
“也就是說，對于不少人口處于凈流出的城市而言，外來人口這個增量要想做大并不容易?！敝x良兵介紹，數(shù)據(jù)顯示，2001年-2010年，一線、強二線、其他線城市全域常住人口年均增速分別為3.4%、1.9%、0.6%；2011-2016年，這些城市的人口增速分別為1.5%、1.2%、0.4%，呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。
位于東北的長春市、沈陽市和哈爾濱市都出臺了不少人口政策，落戶條件接近“零門檻”，長春市和沈陽市也提出了常住人口達1000萬的目標，但成效甚微。
2021年，長春市和沈陽市的常住人口分別為908.72萬人、911.8萬人，與2020年的數(shù)據(jù)相比，一年僅僅增加2.03萬、4.97萬人。而作為“東北人口第一城”的哈爾濱市，雖然常住人口很早就突破1000萬，但從2017年開始人口下降，到2021年常住人口已跌破1000萬。
謝良兵認為，吸引人才必須拋棄“解決戶口和房子”的老舊思路，在國家發(fā)改委提出放開落戶限制，人口自由遷徙日益成為現(xiàn)實的前提下，落戶零門檻只會是各城市吸引人才的標配，難以真正成為城市吸引人才的競爭力優(yōu)勢。留住人才的關鍵在于，必須有大量合適的就業(yè)機會，否則，一波波的人才大戰(zhàn)很可能最終淪為“搶人”，而非“搶人才”。
其次，謝良兵指出，城市要有發(fā)達的經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結構。增加崗位數(shù)量、提升崗位質(zhì)量，離不開經(jīng)濟的發(fā)展壯大以及產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化?！皳屓恕蓖瑯与x不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從廣撒網(wǎng)到專業(yè)化攬才，城市才能逐漸知道自己想要什么“人”，比如廈門市、南昌市，就專門聚焦到一個產(chǎn)業(yè)進行“人才專攻”。
此外，“有利于留住人才的‘軟環(huán)境’也很重要，比如更公平、更自由、更包容的社會環(huán)境。吸引人才必須回歸其本質(zhì)——人才引得進來，還能留得住?！敝x良兵說。