記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

中國城市化進程中實施的都市圈戰(zhàn)略將要轉(zhuǎn)向？2022年9月19日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋在新聞發(fā)布會上表示，中國都市圈發(fā)展還處在初級階段，各地要尊重客觀規(guī)律、立足發(fā)展階段，以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向。各地在確定都市圈范圍時要堅持實事求是的原則，順應產(chǎn)業(yè)升級、人口流動和空間演進趨勢，做到集約高效發(fā)展，防止盲目擴張規(guī)模。

2014年，由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》首次出現(xiàn)都市圈概念。2021年，都市圈發(fā)展首次進入國家五年發(fā)展規(guī)劃，成為事關(guān)區(qū)域內(nèi)城市群發(fā)展的一項頂層設(shè)計。清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院組編的《中國都市圈發(fā)展報告2021》顯示，目前全國有34個規(guī)劃中的都市圈，但被國家批復的只有6個，越來越多的城市正在努力進入“國家隊”。

此次國家發(fā)改委的表態(tài)引發(fā)各種解讀。有觀點認為，我國都市圈建設(shè)將迎來新變化，一些城市可能“都市圈夢碎”，面臨“大洗牌”等。對此，中國政法大學城市發(fā)展與治理研究院（下稱“中國政法大學城發(fā)院”）多位專家向界面新聞表示，國家發(fā)改委最新表態(tài)是對此前國家規(guī)劃的進一步規(guī)范，為都市圈的發(fā)展劃定“紅線”，并不意味著都市圈戰(zhàn)略已經(jīng)轉(zhuǎn)向。未來，都市圈有序、高質(zhì)量發(fā)展將成為方向，“攤大餅”“搭便車”式的都市圈規(guī)劃將很難獲得國家支持。

中國政法大學城發(fā)院曾承擔國家發(fā)改委委托的《“十四五”時期縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)與政策選擇研究》《我國新型城市建設(shè)發(fā)展與改革舉措研究》等課題，致力于城市發(fā)展與治理創(chuàng)新的前瞻性理論和政策研究。近日，該研究院多位專家以團隊名義接受了界面新聞專訪。

為都市圈泛濫劃定“紅線”

界面新聞：都市圈概念是如何逐步成為頂層設(shè)計的？有研究報告稱，目前全國有34個規(guī)劃中的都市圈，如此多的城市在努力加入都市圈“國家隊”，背后動機是什么？

中國政法大學城發(fā)院：都市圈作為城市群的重要組成部分，有利于打造成富有創(chuàng)新力和競爭優(yōu)勢的區(qū)域空間單元。黨的十九大報告中明確提出“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。2019年，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，明確了都市圈的內(nèi)涵及培育發(fā)展都市圈的目標任務(wù)?！笆奈濉币?guī)劃《綱要》對依托輻射帶動能力較強的中心城市，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈作出了部署，并先后批復南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶等都市圈規(guī)劃，即所謂納入“國家隊”的都市圈。

地方政府提出各類都市圈規(guī)劃的最原始動機是集聚資源，都市圈不僅僅是城市間簡單的地理集聚，而是具備一定產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的空間組織，推動區(qū)域一體化能夠形成高效統(tǒng)一的大市場，降低要素流動壁壘、促進人口、產(chǎn)業(yè)、資本等各類資源集聚、提高市場配置效率，促進中心城市經(jīng)濟體量做強做大。

界面新聞：此次國家發(fā)改委對都市圈發(fā)展的表態(tài)意味著什么？未來都市圈發(fā)展是不是可能做出調(diào)整或者轉(zhuǎn)向？

中國政法大學城發(fā)院：對國家發(fā)改委新聞發(fā)言人的觀點，我們的理解是“兩個關(guān)鍵詞”和“兩個指標”。從關(guān)鍵詞來看，一是不能跨越發(fā)展階段，二是防止盲目擴張規(guī)模；從指標來看，一是1小時通勤圈，二是2萬多平方公里范圍。但這并不意味著我國都市圈政策的轉(zhuǎn)向，恰恰相反，這是對2022年7月28日國家發(fā)改委發(fā)布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》中明確提出“依托超大特大城市及輻射帶動能力強的Ⅰ型大城市，以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為導向，以1小時通勤圈為基本范圍，培育發(fā)展都市圈”的進一步規(guī)范。在目前已經(jīng)獲批的六個都市圈的基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委細化了新增都市圈的具體要求，避免地方政府混淆城市群和都市圈，盲目規(guī)劃、無限擴大都市圈的內(nèi)涵和外延，以更好地支持都市圈高質(zhì)量發(fā)展。

界面新聞：2022年是實施“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵之年，國家發(fā)改委為什么在這一時間提醒都市圈發(fā)展要避免盲目擴張？

中國政法大學城發(fā)院：我們認為，國家發(fā)改委做上述表態(tài)主要基于三個背景，一是在過去的5年里，一大批國家級城市群與都市圈如雨后春筍般拔地而起，京津冀、長三角、粵港澳、成渝、長江中游、關(guān)中平原、中原地區(qū)、北部灣等城市群規(guī)劃相繼出爐，都市圈也到了泛濫的地步；二是都市圈的規(guī)劃片面貪大求全，盲目擴大規(guī)模，很多城市規(guī)劃的都市圈范圍都在5萬平方公里以上，甚至達到7萬多平方公里，這種無限擴張和蔓延，違背了都市圈的本質(zhì)，“攤大餅”式的發(fā)展只會重蹈“大城市病”的覆轍；三是中國的人口趨勢已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，2021年中國人口城鎮(zhèn)化率已達到64.72%，且人口即將進入負增長，在推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化過程中，未來人口進一步向都市圈轉(zhuǎn)移面臨諸多現(xiàn)實制約。

界面新聞：都市圈規(guī)劃面積過大，可能造成什么后果？

中國政法大學城發(fā)院：隨著新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進，我國的區(qū)域中心城市開始進入都市圈發(fā)展新階段，多座城市紛紛提出加速培育都市圈。通過都市圈的建設(shè)，能夠強化其對周邊區(qū)域的輻射帶動作用，正如前文分析，對資源的集聚或者稱為爭搶是造成地方擴大都市圈范圍的原始動機，諸多地方甚至出現(xiàn)都市圈成員互相重疊的問題，如南京都市圈和規(guī)劃中的合肥都市圈，蕪湖、滁州等都是雙方都市圈主要城市爭搶的對象；再比如東莞、中山等都是廣州和深圳都市圈爭搶的對象。

從國際經(jīng)驗來看，無論是東京都市圈、大倫敦都市區(qū)還是紐約都會區(qū)，最遠距離基本穩(wěn)定在50公里左右，在現(xiàn)有交通條件下，都市圈內(nèi)的居民工作、生活的通勤效率最優(yōu)。同時，很多人混淆城市群和都市圈的概念，城市群重在群內(nèi)大中小城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同和一體化發(fā)展，都市圈以核心城市為中心，具備“同城化”的特質(zhì)，重在圈內(nèi)其他城市圍繞核心城市進行交通、居住、通勤等方面的承接和服務(wù)。從這個意義上，都市圈如果面積過大，一方面容易造成圈內(nèi)核心城市在交通、教育、醫(yī)療等方面的大城市病，另一方面核心城市會對圈內(nèi)中小城市造成資源虹吸，扼殺中小城市的發(fā)展。

已獲批的都市圈有何特點？

界面新聞：從國家發(fā)改委已批復的6個都市圈來看，其重點考量是什么？

中國政法大學城發(fā)院：六大國家級都市圈本身都具有較好的都市圈發(fā)展基礎(chǔ)和條件，都是所在區(qū)域的中心城市，行政等級較高，包括1個直轄市、3個副省級城市、2個省會城市，都具有天然的輻射帶動力。6個城市中，除福州外均是超大、特大城市。其中重慶都市圈的中心城市重慶是超大城市；成都都市圈、南京都市圈和西安都市圈的中心城市成都、南京、西安均是特大城市。而長株潭都市圈經(jīng)過多年的發(fā)展，三市基本融為一體，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明、融合機制等已經(jīng)具備都市圈的條件。福州都市圈的中心城市福州雖然只符合大城市的標準，但地處海西（臺灣海峽西岸）的獨特位置，一方面是基于兩岸合作的考慮，另一方面是北鏈長三角、南鄰粵港澳，是打造沿海經(jīng)濟帶不可或缺的重要一環(huán)。

界面新聞：但我們注意到，在已獲批復的都市圈中，有些面積也比較龐大（比如成都都市圈達3.3萬平方公里）。國家發(fā)改委的最新表態(tài)，未來是否會影響到已批復都市圈的發(fā)展？此外，近年提出的“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈”，又如何與兩個都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展？

中國政法大學城發(fā)院：成都都市圈與重慶都市圈范圍在3萬平方公里左右，有其一定的合理性，新的政策趨向并不會改變既成的現(xiàn)實。一方面從空間距離來看，成都都市圈除核心城市成都外，主要包括德陽、資陽和眉山，距離成都市主城區(qū)距離在70-80公里左右，雖然離國際公認的50公里最優(yōu)區(qū)間有差距，但三地在發(fā)展空間和方向上朝成都靠攏，且多年來推進同城化發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)融合、人文交流等方面都有較好的現(xiàn)實基礎(chǔ)，具備同城化發(fā)展的主客觀條件。重慶都市圈同樣如此。另一方面，國家發(fā)改委的最新政策會充分考慮各地的發(fā)展階段和現(xiàn)實基礎(chǔ)，1小時通勤圈和2萬平方公里左右覆蓋范圍對新增都市圈會是約束，對已經(jīng)獲批的影響不大。

經(jīng)濟圈和都市圈是兩個不同層次的概念。經(jīng)濟圈是一個較為寬泛的概念，側(cè)重于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是在構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)的背景下，承擔著特殊的戰(zhàn)略意義，而都市圈的限定就要嚴格得多。成渝雙城經(jīng)濟圈屬于城市群的范疇，是2011年《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和2016年《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》的延續(xù)和升華，核心是依托重慶和成都兩個超大特大城市，帶動成渝地區(qū)甚至西南區(qū)域的發(fā)展。

2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，要通過成都、重慶兩個中心城市的雙核引領(lǐng)和區(qū)域聯(lián)動，打造西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。規(guī)劃綱要中也明確提到，成都都市圈和重慶都市圈的區(qū)域范圍和功能定位，雙城經(jīng)濟圈的外延明顯要大得多，而這兩個都市圈在經(jīng)濟圈中是處于核心地位，是重要的戰(zhàn)略支點。通過推進成都、重慶周邊中小城市向成都、重慶集聚和靠攏的政策引導，在做大做強成都和重慶核心城市更好發(fā)揮引領(lǐng)作用的同時，帶動周邊區(qū)域城市的發(fā)展。對于成渝雙城經(jīng)濟圈的發(fā)展而言，需要對經(jīng)濟圈內(nèi)其他中小城市和縣城予以更多支持，避免將雙城經(jīng)濟圈的發(fā)展戰(zhàn)略窄化為兩大都市圈的擴張。

“攤大餅”“搭便車”將難獲批復

界面新聞：未來國家對都市圈規(guī)劃的批復將進一步規(guī)范，你們認為可能出現(xiàn)哪些變化？

中國政法大學城發(fā)院：國家發(fā)改委近日已經(jīng)明確，“都市圈主要集中在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域，需要充分考慮發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，在條件成熟的前提下，依托超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市逐步培育”。這就表明，未來其他城市圈所在區(qū)域必須首先滿足“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域”和依托“超大特大城市或輻射帶動強的大城市”兩個條件。其中，“經(jīng)濟發(fā)展有優(yōu)勢區(qū)域”有多重理解，并不代表都市圈一定是經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，這一條相對屬于軟約束；而“超大特大城市或輻射帶動強的大城市”的表述中，“超大特大城市”是有著明確的標準的，根據(jù)“七普”統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國超大、特大城市數(shù)量為21個。可以預計，未來批準其他都市圈，大概率將優(yōu)先從超大、特大城市中考慮。

界面新聞：我們注意到，已有一些城市規(guī)劃的都市圈開始主動“瘦身”，比如廣東省7月20日發(fā)布的《廣東省都市圈國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)指引》文件中，深圳、廣州都市圈面積都已經(jīng)縮小，這背后的原因是什么？

中國政法大學城發(fā)院：最近兩個月，各類擬上報國家批復的都市圈規(guī)劃都進行了“瘦身”操作，比如武漢、深圳、廣州等都市圈的范圍都進行了再定義，主要變化是面積縮小，朝“1小時通勤圈”和“2萬多平方公里范圍”的指標靠近。

從武漢到深圳、廣州的變化來看，都市圈范圍的劃定將越來越規(guī)范，盲目擴大將很難通過審批。我們認為，上述提及的34個正在規(guī)劃的都市圈中，一半左右將失去都市圈的資格，一些不符合“超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市”條件的，在“十四五”時期基本上很難獲批。國家發(fā)改委的表態(tài)其實已經(jīng)對新增都市圈劃定了紅線，只有滿足基本的紅線才有“入圈”的可能。 

界面新聞：此次國家發(fā)改委表態(tài)后，湖北省迅速召開“武漢都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)機制第一次會議”。會議明確，武漢都市圈從原來規(guī)劃的“1+8”，收縮到只剩下“武鄂黃黃”（ 武漢、鄂州、黃岡、黃石 ）。這一現(xiàn)象說明什么？國家發(fā)改委表態(tài)對一些希望“搭便車”的中小城市可能帶來哪些影響？

中國政法大學城發(fā)院：武漢都市圈規(guī)劃混淆了城市群和都市圈的區(qū)別，在原有的“1+8”規(guī)劃中，很多城市距離中心城市超出100公里，不符合都市圈的基本條件。所以，在可預見的未來，擬批復的都市圈都需要結(jié)合自身的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，進行適度調(diào)整。《十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》中，對各類城市的發(fā)展提出過明確的指導意見：“分類推動城市群發(fā)展”“有序培育現(xiàn)代化都市圈”“推動超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”“增強小城市發(fā)展活力”“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”“分類引導小城鎮(zhèn)發(fā)展”“優(yōu)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)布局”等，這些原則為我國各類城市在“十四五”時期的發(fā)展指明了方向。

對于未來新增都市圈而言，城市規(guī)模的增量擴張空間已經(jīng)不大了，只能在存量優(yōu)化方面多做文章。結(jié)合此次國家發(fā)改委的表態(tài)，可以預見，有序發(fā)展將成為都市圈規(guī)劃工作的重點，不符合剛性條件的、“搭便車”的都將會不予批復。對于中小城市而言，加入都市圈是“雙刃劍”，根本上還是需要自身順勢而為、因勢利導，留住人才和人口，培育特色產(chǎn)業(yè)，提高資源集聚能力，加快自身發(fā)展。