記者 | 趙孟
編輯 | 翟瑞民
2021年10月，陶女士誕下第二個(gè)孩子后，按照所在村委會(huì)的通知，將新生兒出生證明等資料一并提交，村委會(huì)稱將有一筆育兒補(bǔ)貼金打入她的賬戶。
陶女士家住四川省攀枝花市。2021年7月，攀枝花市出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策。這是三孩生育政策實(shí)施后，全國(guó)首個(gè)直接向生育家庭發(fā)放補(bǔ)貼的地區(qū)，一時(shí)備受贊譽(yù)。2022年3月底前，攀枝花已向全市兌現(xiàn)第一筆育兒補(bǔ)貼金，共計(jì)95萬(wàn)元，涉及650個(gè)家庭。
在攀枝花出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策后，截至目前已有包括甘肅省臨澤縣、湖南省長(zhǎng)沙市、云南省等多地出臺(tái)或擬出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策。一些人口學(xué)者預(yù)計(jì)，未來(lái)會(huì)有更多地方加入到育兒補(bǔ)貼隊(duì)伍中。
作為人口領(lǐng)域一項(xiàng)嶄新的政策工具，育兒補(bǔ)貼為何會(huì)在中國(guó)成為趨勢(shì)？攀枝花實(shí)施育兒補(bǔ)貼政策已超過(guò)一年，該如何評(píng)價(jià)其效果？
為什么是攀枝花？
2021年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》并指出，為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。當(dāng)年7月20日，上述文件全文公布，明確我國(guó)將實(shí)施三孩生育政策，并提出“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。
僅僅8天后，即2021年7月28日，攀枝花市召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，介紹《關(guān)于促進(jìn)人力資源聚集的十六條政策措施》，其中提出，“對(duì)按政策生育第二個(gè)及以上孩子的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金，直至孩子3歲?！?/p>
此時(shí)，三孩生育政策雖然已經(jīng)出臺(tái)，但我國(guó)人口與計(jì)劃生育法以及《四川省人口與計(jì)劃生育條例》尚未修改，如何落實(shí)三孩配套政策，各地仍在觀望。攀枝花搶先一步推出的補(bǔ)貼政策也引起全國(guó)關(guān)注。
看到育兒補(bǔ)貼政策的消息時(shí)，陶女士懷上二孩已有7個(gè)月，她覺(jué)得自己運(yùn)氣好，雖然補(bǔ)貼金并不高，但“不管多少，有總比沒(méi)有強(qiáng)。”。1991年出生的陶女士是家中獨(dú)女，她這一代人中，生二孩的家庭幾乎都被“罰過(guò)款”。如今，政策急劇轉(zhuǎn)向，還是超出很多人的預(yù)期。
界面新聞獲悉，攀枝花推出育兒補(bǔ)貼政策的時(shí)間其實(shí)更早。2021年6月12日，中央政治局會(huì)議結(jié)束后不到半月，攀枝花市委、市政府就內(nèi)部印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)人力資源聚集的十六條政策措施》，但當(dāng)時(shí)三孩生育政策尚未正式出臺(tái)，這份文件也就暫未公開(kāi)宣傳。
中國(guó)人口學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授楊成鋼曾兩次前往攀枝花市調(diào)研。他告訴界面新聞，攀枝花之所以率先出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策，一方面與攀枝花作為一個(gè)工業(yè)城市，財(cái)政基礎(chǔ)較好有關(guān)；另一方面，當(dāng)?shù)刂髡I(lǐng)導(dǎo)的理念也起到了很大作用。
作為一個(gè)因“三線建設(shè)”而生的城市，攀枝花是中國(guó)西部最大的移民城，98%的城鎮(zhèn)人口來(lái)自全國(guó)各地，多個(gè)人口指標(biāo)優(yōu)于四川平均水平。
2020年，攀枝花市常住人口為121.22萬(wàn)人（注：本文所有數(shù)據(jù)均采用“七普”公報(bào)），居全省21個(gè)市（州）第19位，位次與“六普”數(shù)據(jù)持平。其中，65歲及以上人口占常住人口15.88%，高出全國(guó)平均水平2.38個(gè)百分點(diǎn)，但比四川全省平均水平（16.93%）略低。
因轄區(qū)人口少、行政區(qū)域面積小，攀枝花的GDP總量排名在四川靠后，但人均GDP排名卻名列前茅。攀枝花市政府網(wǎng)站信息顯示，在2020年中國(guó)城市人均GDP百?gòu)?qiáng)榜中，攀枝花市人均GDP為85862元，位列全國(guó)第61位，超過(guò)四川省會(huì)成都，排名四川省所有市（州）第一。
楊成鋼認(rèn)為，攀枝花推出的育兒補(bǔ)貼金政策“很聰明”，其實(shí)支付給每個(gè)孩子的資金并不算多，補(bǔ)貼一個(gè)孩子3年的資金成本合計(jì)為1.8萬(wàn)元，但采取每月發(fā)放500元的形式直接惠及了生育家庭，能使政策的社會(huì)效果最大化，有助于讓更多的人感受到生育環(huán)境的改變，也為其他地方起到了示范作用。
作為“探路者”的攀枝花市也受到了國(guó)家部委層面的關(guān)注。2022年1月20日，國(guó)家衛(wèi)健委召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，介紹《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》實(shí)施有關(guān)情況，攀枝花市副市長(zhǎng)許軍峰受邀請(qǐng)出席，并介紹了該市育兒補(bǔ)貼政策有關(guān)情況。
對(duì)于攀枝花出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策的背景，許軍峰介紹，主要是基于三方面考慮：一是貫徹執(zhí)行國(guó)家政策，二是共享發(fā)展成果，三是回應(yīng)群眾的呼聲。
育兒補(bǔ)貼漸成趨勢(shì)背后
攀枝花出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策后，其他一些地方也躍躍欲試。界面新聞注意到，北京、廣東、浙江、湖南、吉林、黑龍江等多個(gè)省和市，在修改計(jì)生條例或出臺(tái)三孩生育政策實(shí)施方案中，均提出了包含育兒補(bǔ)貼金的相關(guān)條文，但并沒(méi)有明確或強(qiáng)制性規(guī)定如何實(shí)施。
比如，2021年11月新修訂的《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定：“縣（市、區(qū)）人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)三周歲以下的嬰幼兒家庭給予育兒津貼、托育費(fèi)用補(bǔ)助?！?022年1月，北京市印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的實(shí)施方案》提出，“根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，逐步建立完善家庭養(yǎng)育補(bǔ)貼制度”。
多位人口學(xué)專家表示，從目前實(shí)施或計(jì)劃實(shí)施的補(bǔ)貼政策看，各地育兒補(bǔ)貼金的額度并不高，由于生育率普遍低迷，政策所需資金成本應(yīng)該在可承受范圍內(nèi)，因此是否出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策，地方主政領(lǐng)導(dǎo)的思路尤為重要。而一些接近政策制定的人士告訴界面新聞，財(cái)政情況也是各地政府考量的重要因素之一。
界面新聞梳理公開(kāi)信息發(fā)現(xiàn)，截至目前，除了攀枝花，還有甘肅臨澤、新疆石河子、湖南長(zhǎng)沙、湖南株洲、浙江龍灣、河北邯鄲峰峰礦區(qū)、云南省和黑龍江大興安嶺等地已出臺(tái)或計(jì)劃出臺(tái)生育補(bǔ)貼政策。此外，界面新聞了解到，全國(guó)還有多個(gè)市縣也正在制定類似政策，但一些地方因與當(dāng)?shù)厝舜?、職能部門存在分歧，暫時(shí)難以推出。
從已公布的政策看，多地后續(xù)跟進(jìn)的育兒補(bǔ)貼金標(biāo)準(zhǔn)普遍有所提高，補(bǔ)貼發(fā)放形式也更加多樣，有的逐月發(fā)放，有的是一次性發(fā)放。不過(guò)，補(bǔ)貼對(duì)象幾乎都限于二孩和三孩家庭。
人口學(xué)專家何亞福認(rèn)為，育兒補(bǔ)貼金標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放形式不同，顯示政策制定者對(duì)如何搭配資金能起到更好的鼓勵(lì)生育效果，經(jīng)過(guò)了深入考慮。有分析認(rèn)為，一孩是“剛需”，所以并不在多地的補(bǔ)貼政策范圍內(nèi)。但何亞福認(rèn)為，一孩也應(yīng)該納入補(bǔ)貼，育兒補(bǔ)貼應(yīng)該累進(jìn)制，比如一孩每月補(bǔ)貼500元，二孩補(bǔ)貼1000元，三孩補(bǔ)貼1500元，如此或許更有效果。他預(yù)計(jì)，未來(lái)會(huì)有越來(lái)越多的地方政府出臺(tái)育兒補(bǔ)貼政策。
2021年9月，甘肅省臨澤縣印發(fā)《臨澤縣優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，提出生育一孩、二孩、三孩的臨澤戶籍常住產(chǎn)婦一次性分別給予2000元、3000元、5000元的生育津貼；對(duì)生育二孩、三孩的臨澤戶籍常住家庭，每年分別發(fā)放5000元和10000元育兒補(bǔ)貼，直至孩子三歲。
對(duì)于為何出臺(tái)該項(xiàng)政策，臨澤縣衛(wèi)健局一位工作人員向界面新聞解釋，中央出臺(tái)三孩生育政策后，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常重視，與周邊其他縣（區(qū)）相比，臨澤人口規(guī)模下降比較快，雖然臨澤縣以農(nóng)業(yè)為主，但還是迅速制定了鼓勵(lì)生育的政策。而且，該縣財(cái)政局經(jīng)過(guò)測(cè)算認(rèn)為，育兒補(bǔ)貼所需資金財(cái)政能夠承擔(dān)。
截至目前，一次性補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高的為黑龍江省大興安嶺地區(qū)。近日，《大興安嶺地區(qū)關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的工作方案（征求意見(jiàn)稿）》提出，大興安嶺地區(qū)戶籍且在本地區(qū)工作生活的夫妻，生育第三個(gè)孩子給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)金2萬(wàn)元。生育二孩每月發(fā)放300元育兒補(bǔ)貼，生育三孩每月發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼，直至孩子3周歲。
云南省是目前唯一一個(gè)提出在全省范圍內(nèi)實(shí)施育兒補(bǔ)貼金政策的省份。2022年9月16日，云南省印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的實(shí)施方案》，明確未來(lái)三年將對(duì)本省二孩、三孩家庭分別發(fā)放2000元、5000元的一次性生育補(bǔ)貼，并按年度發(fā)放800元育兒補(bǔ)助。
一位接近政策制定的人士向界面新聞透露，之所以率先在全省范圍推出育兒補(bǔ)貼政策，并不是因?yàn)樵颇鲜∪丝谛蝿?shì)較全國(guó)更具特殊性，而是“省委省政府綜合考慮，高位推動(dòng)”的結(jié)果。他表示，除了育兒補(bǔ)貼，在分娩、托育等方面當(dāng)?shù)匾灿胁簧僦匾e措，“云南已經(jīng)盡自己最大努力了”。
如何看待育兒補(bǔ)貼效果
從世界范圍看，不少生育率較低的國(guó)家和地區(qū)均推出了生育補(bǔ)貼金政策。但其對(duì)生育的刺激作用和效果，學(xué)界看法并不完全相同。
2021年11月，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)統(tǒng)計(jì)與數(shù)學(xué)學(xué)院講師陳梅、廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生張夢(mèng)皙等人發(fā)表《國(guó)外生育支持理論與實(shí)踐研究進(jìn)展》一文指出，從瑞典、法國(guó)、英國(guó)等13國(guó)的分析數(shù)據(jù)來(lái)看，對(duì)于生育率遠(yuǎn)未達(dá)到更替水平的國(guó)家，各種形式的現(xiàn)金津貼，對(duì)生育行為的激勵(lì)效果都很明顯?，F(xiàn)金津貼配合育兒假、日托中心建設(shè)等多類型政策組合效果更為顯著。
南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授朱薈和北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華對(duì)英國(guó)、瑞士、捷克、匈牙利等15個(gè)國(guó)家的人口政策有過(guò)研究，他們發(fā)現(xiàn)，具有“去家庭化”性質(zhì)的托幼服務(wù)對(duì)歐洲家庭生育決策存在顯著的正向影響，而具有“家庭化”性質(zhì)的現(xiàn)金補(bǔ)貼并未產(chǎn)生預(yù)期作用。
截至目前，攀枝花的育兒補(bǔ)貼政策實(shí)施已滿一年，隨著越來(lái)越多地區(qū)推出類似政策，該項(xiàng)鼓勵(lì)生育手段成效如何，也引起了各界關(guān)注。
公開(kāi)信息顯示，2022年3月底前，攀枝花市發(fā)放了第一筆育兒補(bǔ)貼金，共計(jì)95萬(wàn)元。此次共650戶家庭領(lǐng)到育兒補(bǔ)貼金，其中三孩家庭90戶，二孩家庭560戶。這一數(shù)據(jù)的覆蓋范圍為2021年6月12日，即政策生效至當(dāng)年底的半年多時(shí)間。
值得注意的是，去年申領(lǐng)的人數(shù)并不能反映育兒補(bǔ)貼政策效果，因?yàn)樵撜哂?021年6月12日施行，按規(guī)定只有子女出生后才能申領(lǐng)，這意味著去年申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的家庭，在政策出臺(tái)前就已懷孕。據(jù)此，育兒補(bǔ)貼金的政策效果，應(yīng)體現(xiàn)在2022年4月以后出生（即2021年6月12日政策實(shí)施后懷孕）的二孩和三孩數(shù)量上。
攀枝花市衛(wèi)健局尚未公布育兒補(bǔ)貼政策實(shí)施以來(lái)全市的申領(lǐng)數(shù)據(jù)，但攀枝花市3個(gè)區(qū)（縣）衛(wèi)健局向界面新聞提供了各自轄區(qū)的數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)初步推算，在各自區(qū)（縣）內(nèi)，2022年申領(lǐng)育兒補(bǔ)助金的人數(shù)，基本與去年持平，或略高于去年，但并未出現(xiàn)明顯激增。多位衛(wèi)健委人士表示，群眾雖然歡迎育兒補(bǔ)貼政策，但“普遍的反應(yīng)是，500元錢只夠買紙尿褲?！?/p>
攀枝花市東區(qū)人口有41.1萬(wàn)人，是該市5個(gè)區(qū)（縣）人口最多的一個(gè)區(qū)。該區(qū)衛(wèi)健局有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴界面新聞，去年下半年該區(qū)申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的二孩和三孩家庭為80個(gè)。2022年截至目前，東區(qū)申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的家庭有140多個(gè)，以此推算，到年底符合條件的可能有一百六七十個(gè)家庭，今年出生的二孩和三孩人數(shù)與去年相比持平或略高。
相比之下，攀枝花市人口最少的西區(qū)只有13萬(wàn)人，生育情況也類似。西區(qū)衛(wèi)健局相關(guān)人士介紹，該區(qū)去年出生人口為294人，其中二孩115人，三孩及以上孩次4人。今年截至目前，申請(qǐng)育兒補(bǔ)貼的家庭有50多個(gè)，預(yù)計(jì)與去年持平或略高。
該人士特別指出，在申領(lǐng)育兒補(bǔ)貼的家庭中，“99%都是二孩家庭”，由于三孩人數(shù)太少，每次制作統(tǒng)計(jì)條形圖時(shí)，“三孩數(shù)據(jù)都看不到線條”，這一現(xiàn)象并未因育兒補(bǔ)貼政策而改變。
究竟有多少家庭因育兒補(bǔ)貼政策而決定生育二孩或三孩？目前尚無(wú)可靠數(shù)據(jù)支持。“想生的沒(méi)有政策也會(huì)生，不想生的有政策也不會(huì)生”，這是衛(wèi)健系統(tǒng)人士的普遍感受。
育兒補(bǔ)貼雖然已打入賬戶，但陶女士并沒(méi)有去查看賬號(hào)?！斑@些錢買奶粉都不夠，我生二孩也不是因?yàn)檠a(bǔ)貼政策?！彼f(shuō)。多位攀枝花市二孩母親也表示了同樣的看法，并稱她們身邊也沒(méi)有人因育兒補(bǔ)貼政策決定生二孩或三孩。
陶女士原本以為，“多生一個(gè)就是多張嘴吃飯”，但隨之而來(lái)的各種問(wèn)題超出她的預(yù)期。孩子每個(gè)月僅奶粉錢就需要1000-1500元，此外還有衣服、玩具、紙尿布等開(kāi)支。不久前，孩子和家人生病住院花掉1萬(wàn)多元，這超出了她產(chǎn)假結(jié)束后上班至今的全部收入?！叭绻齼貉a(bǔ)貼能發(fā)到18歲就好了?！彼f(shuō)。
楊成鋼表示，目前各地發(fā)放的育兒補(bǔ)貼金，尚不足以讓生育家庭感受到高昂的生育成本有所緩解，鼓勵(lì)效果可能并不理想，但如果沒(méi)有育兒補(bǔ)貼政策，“生育率下降可能會(huì)更快”?？傊?，拿出“真金白銀”支持生育，反映出了地方政府落實(shí)優(yōu)化生育政策的態(tài)度，有助于在全社會(huì)營(yíng)造友好生育的氛圍。
但他也指出，構(gòu)建支持生育需要解決的問(wèn)題仍然很多，比如嬰幼兒3歲前入托，7歲后入學(xué)，以及女性職業(yè)受影響所付出的“隱性成本”等。這是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，離不開(kāi)中央統(tǒng)籌、部門協(xié)作的頂層設(shè)計(jì)。