記者 樊旭
專項(xiàng)債是積極財(cái)政政策的一項(xiàng)重要工具，也是擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。日前，全國(guó)各地審計(jì)機(jī)構(gòu)陸續(xù)發(fā)布2021年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告，從報(bào)告披露的內(nèi)容來(lái)看，地方政府專項(xiàng)債券資金閑置或挪用依然是普遍情況。
截至9月7日，31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）中，已有25個(gè)地區(qū)審計(jì)廳發(fā)布了《2021年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。報(bào)告顯示，專項(xiàng)債券資金閑置現(xiàn)象普遍，主要原因多是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足。
例如，安徽省審計(jì)廳透露，截至2021年10月底，因項(xiàng)目謀劃不到位、前期準(zhǔn)備工作不充分等原因，2個(gè)市1個(gè)區(qū)部分資金閑置在項(xiàng)目單位1年以上，未及時(shí)形成實(shí)物工作量；截至2022年3月底，6個(gè)市尚有45個(gè)2021年新增專項(xiàng)債券資金項(xiàng)目支出進(jìn)度低于50%，其中5個(gè)項(xiàng)目安排的專項(xiàng)債券資金4.88億元未支出。
江蘇省審計(jì)廳抽查也發(fā)現(xiàn)，9個(gè)市有40個(gè)項(xiàng)目未開(kāi)工或未形成支出，導(dǎo)致預(yù)算安排的專項(xiàng)債券資金34.9億元全年僅支出3.31億元，使用率僅9.46%。
除資金閑置外，專項(xiàng)債資金被挪用的情況也比較普遍。在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力加大、地方政府“三保”（?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）問(wèn)題突出的背景下，不少地區(qū)把專項(xiàng)債資金挪用于經(jīng)常性支出、人員工資等用途。
比如，北京市審計(jì)局透露，該市4個(gè)區(qū)10個(gè)項(xiàng)目存在超規(guī)定范圍使用債券資金的問(wèn)題，主要用于人員補(bǔ)貼、經(jīng)常性支出等，涉及資金2.34億元。經(jīng)常性支出是維護(hù)國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能正常需要和滿足社會(huì)公共部門(mén)正常開(kāi)支需要的財(cái)政支出。
河北省審計(jì)廳也稱，石家莊市、承德市、圍場(chǎng)縣、唐縣部分單位違規(guī)將專項(xiàng)債券資金2833.57萬(wàn)元用于經(jīng)常性支出。另?yè)?jù)河南省審計(jì)廳透露，寶豐等14個(gè)市縣擠占挪用專項(xiàng)債券資金 33.91億元，用于與債券項(xiàng)目無(wú)關(guān)的人員工資等。
審計(jì)報(bào)告顯示，專項(xiàng)債資金被挪用的表現(xiàn)形態(tài)遠(yuǎn)不止上述兩種。比如，山東省將部分專項(xiàng)債資金違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、土地整理相關(guān)支出等。湖北省審計(jì)廳發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)有8個(gè)市縣用9個(gè)已辦竣工決算或已投入使用的項(xiàng)目申報(bào)發(fā)行專項(xiàng)債券17.52億元，資金用于支付前期拖欠款項(xiàng)，未增加實(shí)物工作量；廣東省審計(jì)廳發(fā)現(xiàn)，1個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目產(chǎn)生的收入未繳入國(guó)庫(kù)，而是被用于專項(xiàng)債券還本付息，涉及債券資金16.64億元。
地方政府專項(xiàng)債自2015年發(fā)行以來(lái)，發(fā)行規(guī)模逐年提升。2020年，地方政府專項(xiàng)債發(fā)行量達(dá)到3.75萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史新高。2021年和2022年發(fā)行規(guī)模稍有回落，分別發(fā)行3.65萬(wàn)億元。從存量上看，截至2021年12月末，全國(guó)專項(xiàng)債務(wù)余額超過(guò)16萬(wàn)億元。
與此同時(shí)，專項(xiàng)債使用過(guò)程中的不規(guī)范情況也時(shí)有發(fā)生。國(guó)金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉在一篇研究報(bào)告中指出，過(guò)去三年的審計(jì)報(bào)告顯示，專項(xiàng)債問(wèn)題被提及比例由2019年的70%左右上升至90%左右。其中， 項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分、擠占挪用等問(wèn)題較為普遍，近三分之一省市專項(xiàng)債管理存在該問(wèn)題。部分地方審計(jì)報(bào)告顯示，2021年專項(xiàng)債閑置比例約15%左右，較2020年下降近5個(gè)百分點(diǎn)。
對(duì)于項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施導(dǎo)致的資金閑置問(wèn)題，一些地方選擇調(diào)整資金使用用途。據(jù)界面新聞此前統(tǒng)計(jì)，從今年年初至8月中旬，有24個(gè)地區(qū)對(duì)已發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券資金用途進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整項(xiàng)目總計(jì)超過(guò)1300余個(gè)，比去年全年高出30%左右。
例如，湖北省2017年10月發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債（1期）募集資金在今年被調(diào)整至棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，而原土地儲(chǔ)備項(xiàng)目至今未開(kāi)工。又如，江西省財(cái)政廳4月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整地方政府專項(xiàng)債券資金用途的公告》顯示，21個(gè)調(diào)整項(xiàng)目中有10個(gè)都是因?yàn)椤绊?xiàng)目無(wú)法實(shí)施”或類似的原因。
長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，專項(xiàng)債使用亂象的背后，最令人擔(dān)憂的問(wèn)題是償債能力。多地審計(jì)報(bào)告顯示項(xiàng)目實(shí)際收益不及預(yù)期，這勢(shì)必會(huì)加重地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
比如，江蘇省審計(jì)廳披露，該省3個(gè)市有30個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目2021年實(shí)際收益合計(jì)2.73億元，遠(yuǎn)小于資金平衡方案中的預(yù)期收益14.24億元，影響專項(xiàng)債券項(xiàng)目“有收益、能覆蓋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
湖北省審計(jì)廳披露，該省13個(gè)市縣16個(gè)項(xiàng)目使用債券資金22.05億元，建成后閑置，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益；7個(gè)市縣10個(gè)項(xiàng)目使用債券資金9.2億元，建成后收益率低于預(yù)期，難以還本付息。
安徽審計(jì)廳披露，該省部分項(xiàng)目融資方案編制不科學(xué)，2個(gè)市3個(gè)縣（區(qū)）的11個(gè)項(xiàng)目預(yù)期收益、投入計(jì)劃與實(shí)際差距較大，項(xiàng)目?jī)攤鶋毫^大。
趙偉表示，在隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)的大背景下，地方穩(wěn)增長(zhǎng)能力與意愿下降，城投債“借新還舊”居多、公益性項(xiàng)目缺少外部融資等現(xiàn)象突出；而土地收入大幅下滑又進(jìn)一步掣肘了地方政府穩(wěn)增長(zhǎng)能力、加大債務(wù)壓力。下一步，加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和審批、加快成熟項(xiàng)目施工，鼓勵(lì)有條件的省市主動(dòng)作為，強(qiáng)化政策性開(kāi)發(fā)性銀行資金支持等將成為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手。
為解決專項(xiàng)債相關(guān)問(wèn)題，近年以來(lái)，中央層面已不斷加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債的監(jiān)管。2020年，財(cái)政部提出對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式、全過(guò)程監(jiān)控。2021年，財(cái)政部再提出對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效實(shí)行全生命周期管理，并強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)將影響后續(xù)新增專項(xiàng)債的分配比例。同時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目資金使用失效的情況，財(cái)政部提出嚴(yán)厲的追責(zé)要求。
2022年，財(cái)政部進(jìn)一步對(duì)專項(xiàng)債對(duì)地方的額度分配上進(jìn)行規(guī)范，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才4月在新聞發(fā)布會(huì)上表示，一是控制高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增限額規(guī)模，避免高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)累積；二是對(duì)成熟和重點(diǎn)項(xiàng)目多的地區(qū)予以傾斜，不“撒胡椒面”；三是對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和資金使用進(jìn)度慢的地區(qū)扣減額度；四是明確專項(xiàng)債券資金不得支持樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程、非公益性資本項(xiàng)目支出。
許宏才透露，去年，國(guó)務(wù)院通報(bào)了一些地方把專項(xiàng)債等財(cái)政資金用于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平比較高的省市樓堂館所建設(shè)等，“對(duì)通報(bào)地區(qū)，相應(yīng)扣減了專項(xiàng)債券額度?！?/p>