文 | 黃匡時(shí)

2022年8月16日，國(guó)家衛(wèi)健委、國(guó)家發(fā)改委會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），明確提出生育支持政策要“綜合施策、精準(zhǔn)發(fā)力”，完善和落實(shí)財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)等積極生育支持措施，加快建立積極生育支持政策體系，健全服務(wù)管理制度，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展提供有力支撐。

當(dāng)前，生育的影響因素日益復(fù)雜、系統(tǒng)、綜合、多變，與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)又為生育支持政策的精準(zhǔn)發(fā)力提供了更加充分的保障。生育問題既是涉及婚姻、家庭、養(yǎng)育和教育等人的關(guān)鍵生命周期的系統(tǒng)問題，又是涉及到財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)、文化等多領(lǐng)域、多部門的綜合問題，既要“一體考慮”“綜合施策”，更需要“精準(zhǔn)發(fā)力”。只有對(duì)生育問題的影響因素的精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)不同人群的生育需求的精準(zhǔn)分類，對(duì)積極生育支持政策的精準(zhǔn)落實(shí)，才能將積極生育支持措施落到實(shí)處，取得實(shí)效。

影響生育的因素復(fù)雜多變，需要精準(zhǔn)識(shí)別

十八大以來，黨中央和國(guó)務(wù)院根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化生育政策，先后出臺(tái)了“單獨(dú)兩孩”“全面兩孩”和三孩生育政策及配套支持措施，順應(yīng)了人民群眾的生育需求，得到了人民群眾的衷心擁護(hù)。從過去10年的出生人口變動(dòng)軌跡來看，優(yōu)化生育政策取得積極成效，人民群眾的二孩和三孩生育需求得到了充分釋放，二孩及以上占比已經(jīng)明顯超過一孩占比。但是，隨著生育數(shù)量寬松政策帶來的堆積釋放效應(yīng)日趨減弱，單純的生育數(shù)量寬松政策已經(jīng)不足以為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展提供有力支撐，也正是因?yàn)槿绱?，相關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)《指導(dǎo)意見》，更加強(qiáng)調(diào)積極生育支持措施，這也是對(duì)生育影響因素的精準(zhǔn)識(shí)別的客觀結(jié)果。

生育的影響因素日益復(fù)雜是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀必然，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的情況日趨相似。根據(jù)現(xiàn)有調(diào)查研究的綜合分析，至少可以梳理出三類生育的制約性因素：一是經(jīng)濟(jì)類制約因素。客觀而言，生育和養(yǎng)育孩子一定程度上會(huì)加重家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。根據(jù)全國(guó)生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，58.9%的育齡婦女表示，不打算再生育的首要原因是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重。二是照料類制約因素。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，孩子無人照料是影響城市家庭再生育的首要因素。這與家庭日益小型化和家庭居住方式緊密相關(guān)。三是發(fā)展類制約因素。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，六成多的女性明確表示，之所以不生育二孩的主要擔(dān)憂是影響個(gè)人職業(yè)發(fā)展。

當(dāng)然，影響生育的因素還很多，包括住房困難、教育資源緊張、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置狀況等，而且，每個(gè)育齡女性和每個(gè)家庭所面對(duì)的影響因素可能不一樣，因此，需要針對(duì)每個(gè)育齡女性和每個(gè)家庭精細(xì)化調(diào)查研究，由此提供更加精細(xì)化的應(yīng)對(duì)策略。

不同人群的生育需求存在差異，需要精準(zhǔn)分類

我國(guó)是一個(gè)擁有14億人的人口大國(guó)，其中育齡婦女規(guī)模將近3.6億，20-35歲旺盛期育齡婦女規(guī)模1.7億。如此規(guī)模龐大的育齡人群的需求存在明顯差異。大致而言，可以區(qū)分出“不愿生”、“不敢生”、“生不出”和“生不好”四類人群。

“不愿生”主要是婚育觀念問題，還可以進(jìn)一步細(xì)分出“不愿婚”和“不愿生”兩類，其中“不愿婚”受到單身主義觀念的影響，即不愿意結(jié)婚，還可能因?yàn)楦鞣N原因沒有找到合適的結(jié)婚對(duì)象。而“不愿生”則分為兩類：“內(nèi)在不愿生”和“外在不愿生”。“內(nèi)在不愿生”主要是內(nèi)生性的不愿意生育，有丁克家庭趨勢(shì)，而“外在不愿生”大多是受到育兒和經(jīng)濟(jì)壓力的影響而導(dǎo)致的不愿意生育。對(duì)“不愿生”進(jìn)行分類有助于精準(zhǔn)化施策。

“不敢生”的主要問題是外生性因素，比如生育養(yǎng)育成本高、缺乏嬰幼兒照護(hù)服務(wù)、影響女性職業(yè)發(fā)展等因素。這些因素主要是經(jīng)濟(jì)性的、就業(yè)性的以及服務(wù)配套三個(gè)方面。因此，需要對(duì)“不敢生”人群的主要外在致因進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)查，由此從經(jīng)濟(jì)上、服務(wù)上和政策上給予有針對(duì)性的配套支持，解決她們的擔(dān)憂，讓她們敢于生育。當(dāng)前，“不敢生”人群是提升生育水平的主要目標(biāo)人群。

“生不出”和“生不好”主要是身體原因?！吧怀觥敝饕遣辉胁挥巳?。根據(jù)估計(jì)我國(guó)不孕不育人群大約4000萬(wàn)。受生活方式和環(huán)境因素影響，我國(guó)不孕不育人群還在持續(xù)增加?！吨笇?dǎo)意見》明確要求“醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過健康教育、心理輔導(dǎo)、中醫(yī)藥服務(wù)、藥物治療、手術(shù)治療、輔助生殖技術(shù)等手段，向群眾提供有針對(duì)性的服務(wù)，提高不孕不育防治水平”?！吧缓谩敝饕菗?dān)心出生缺陷等問題。盡管我國(guó)出生缺陷綜合防治能力有明顯提升，但是“生不好”的壓力日漸增加。據(jù)估計(jì)，我國(guó)每年通過輔助生殖技術(shù)出生的人口有50萬(wàn)左右?！吨笇?dǎo)意見》明確提出要推進(jìn)輔助生殖技術(shù)制度建設(shè)，健全質(zhì)量控制網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)測(cè)與信息化管理。開展生殖健康促進(jìn)行動(dòng)，增強(qiáng)群眾保健意識(shí)和能力。指導(dǎo)地方綜合考慮醫(yī)保（含生育保險(xiǎn)）基金可承受能力、相關(guān)技術(shù)規(guī)范性等因素，逐步將適宜的分娩鎮(zhèn)痛和輔助生殖技術(shù)項(xiàng)目按程序納入基金支付范圍。

回顧生育政策發(fā)展歷史，我國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育的整個(gè)過程也是分區(qū)域、分人群，進(jìn)行精細(xì)化分類的，而不是“一刀切”。黨的十八大以來，我國(guó)生育政策的演變歷史本身也是一個(gè)對(duì)家庭生育政策精準(zhǔn)施策的過程，先根據(jù)單獨(dú)夫婦生育二孩的迫切性實(shí)施了“單獨(dú)兩孩”，然后才是普遍式的“全面兩孩”和三孩政策，因此，對(duì)政策目標(biāo)人群的精準(zhǔn)分類是我國(guó)生育政策實(shí)踐的重要經(jīng)驗(yàn)，也是指導(dǎo)新時(shí)期進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的重要準(zhǔn)則。

生育支持的社會(huì)環(huán)境差異較大，需要精準(zhǔn)落實(shí)

我國(guó)生育水平存在明顯的區(qū)域差異，東部地區(qū)生育水平日趨極限化，人口早已呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，勞動(dòng)就業(yè)人口對(duì)人口流入的依賴性更強(qiáng)；而西部地區(qū)尤其是一些生態(tài)脆弱、資源匱乏地區(qū)人口與發(fā)展矛盾仍然突出，生育支持的人口環(huán)境存在較大的區(qū)域差異，積極生育政策更需要因地制宜，做到精準(zhǔn)落實(shí)到位。

不同單位在生育支持的積極性上也可能存在差異。通常而言，公有制單位在落實(shí)生育支持政策上具有積極性，能較好地保障單位女職工的生育權(quán)益，而私有制單位尤其是中小型民營(yíng)企業(yè)在落實(shí)生育支持政策上相對(duì)較為保守，針對(duì)這些企業(yè)要?jiǎng)?chuàng)新思路，有效鼓勵(lì)企業(yè)女職工的生育權(quán)益。

生育支持的政策內(nèi)容需要采取差異化策略。生育支持涉及婚育、家庭、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)方面，不同領(lǐng)域的政策性質(zhì)和屬性存在明顯不同。一方面需要根據(jù)具體的政策出臺(tái)精細(xì)化的服務(wù)措施，確保生育支持政策落實(shí)不變樣，不打折扣，另一方面需要對(duì)不同的生育支持政策“一體考慮”“綜合施策”，才能形成生育支持政策的強(qiáng)大合力，匯百川而成大海，生育水平才能明顯提升。因此，生育支持政策的精細(xì)化和綜合化是一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面，既要精細(xì)化又要系統(tǒng)化，生育水平才能取得成效。

生育支持政策的精細(xì)化貴在文化上的精細(xì)化。要深入全面研判影響生育的文化層面的各個(gè)方面，做到文化上的精準(zhǔn)。年輕一代的婚育觀念受到西方個(gè)人主義、西方物質(zhì)主義和西方女權(quán)主義等文化的影響，不婚不育的比例有所增高。當(dāng)前我國(guó)生育文化既有西方生育文化的一些特征，又具有傳統(tǒng)生育文化的一些特質(zhì)，要從中國(guó)特色生育文化的視角構(gòu)筑新型婚育文化，為生育支持政策提供文化土壤，為生育支持措施的精細(xì)化提供文化配套。

當(dāng)前，我國(guó)具有實(shí)施生育政策精準(zhǔn)化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。首先，我國(guó)擁有完善的人口服務(wù)體系，信息化程度不斷提高，可以為育齡婦女的生育服務(wù)提供更為精細(xì)化的生育支持政策服務(wù)。其次，我國(guó)擁有深入群眾、深入基層、深入家庭的優(yōu)化生育政策工作隊(duì)伍，形成了覆蓋全國(guó)的工作網(wǎng)絡(luò)，可以為全國(guó)生育支持政策的精細(xì)化實(shí)施提供組織保障。同時(shí)，我國(guó)還擁有有力的優(yōu)化生育政策制度保障。長(zhǎng)期以來，我國(guó)生育政策和人口工作一直是“一把手親自抓、負(fù)總責(zé)”，這是確保生育支持政策責(zé)任精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)、投入精準(zhǔn)、產(chǎn)出精準(zhǔn)和落實(shí)精準(zhǔn)的重要保障。

（作者為中國(guó)人口與發(fā)展研究中心研究員）