記者 | 高佳
編輯 | 翟瑞民
近日，山西省忻州市下轄河曲縣委改革辦在“忻州改革”微信公眾號發(fā)文稱，目前河曲縣人口小縣機構(gòu)改革各項任務基本完成，取得了階段性成效。
2020年4月，山西省在忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣開展人口小縣機構(gòu)改革試點。河曲縣委改革辦介紹，該縣人口小縣機構(gòu)改革的成效顯著，當?shù)匾褜?6個黨政機構(gòu)精簡為22個、135名領(lǐng)導職數(shù)精簡為114名；將186個涉改事業(yè)單位整合為40個、1964名事業(yè)編制核減為659名，“大部制”目標基本實現(xiàn)。
“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，其它相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，形成寬職能、大部門的政府組織機構(gòu)和體制機構(gòu)。這也是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。
2007年10月，黨的十七大報告中首次提出“大部門體制”這一概念。2008年3月，中國政府啟動了改革開放以來第六次國務院機構(gòu)改革。此后，地方政府也在不斷探索適應本地實際情況的“大部制”改革。
“人口小縣進行‘大部制’改革是政府機構(gòu)改革的延續(xù)，降低政府成本、提高政府效率是機構(gòu)改革一直以來的基本方向。”國家行政學院教授竹立家在接受界面新聞采訪時表示。
人口小縣不能一刀切撤并
近年來，“人口小縣”在公共輿論討論中常常成為焦點話題。2021年全國兩會期間，全國政協(xié)常委李冬玉提出《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃推進經(jīng)濟一體化發(fā)展》的提案。李冬玉認為，越是人口規(guī)模小、經(jīng)濟欠發(fā)達的縣，人口流失越嚴重。所以，建議對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點，減少行政資源浪費。
提案一經(jīng)提出，引起輿論廣泛關(guān)注。一種主流觀點認為，不能簡單地僅從人口和版圖規(guī)模的角度考慮撤并縣城。中國城市科學規(guī)劃設計研究院院長方明曾提到，縣的設置除考慮人口和版圖因素外，還有政治、經(jīng)濟、文化、民族、管理、軍事等多個維度的考慮。縣的設置包含了長期的設置智慧和巨大的演變過程，不能僅僅基于效率對縣做出拆并之舉。
竹立家認為，對于一個縣城應否撤并，事先要進行全面評估，包括征求當?shù)匕傩蘸褪〖壵确椒矫婷娴囊庖姡荒軓男姓嵌冗M行一刀切。相比撤并，機構(gòu)精簡的路徑或許更加平緩，公眾也更容易接受。
“人口小縣”數(shù)量較多的山西省率先開展了縣城“大部制”改革。2020年4月，山西省臨汾市委編辦對包括浮山縣在內(nèi)的9個人口小縣展開調(diào)研，以人口小縣財政供養(yǎng)人員比例失衡這一現(xiàn)狀為切入點，發(fā)現(xiàn)人口小縣普遍存在財政供養(yǎng)能力不足、財政供養(yǎng)人員比例較高、事業(yè)機構(gòu)“小、散、弱”現(xiàn)象突出等問題。
同年，山西省正式在河曲縣、浮山縣啟動人口小縣改革試點。公開數(shù)據(jù)顯示，兩試點縣人口均不到15萬人。浮山縣常住人口為98833人，屬省定貧困縣，2019年5月整縣脫貧摘帽。2020年，浮山縣財政收入為13296萬元（稅收收入3585萬元，非稅收入9711萬元），財政支出142013萬元，其中機關(guān)工資福利、商品和服務以及資本性支出共計78728萬元。
河曲縣地處晉陜蒙能源金三角中心地帶，常住人口為123505人。河曲縣政府官網(wǎng)信息顯示，2021年河曲財政預算收入106100萬元，預算支出195187萬元?？h級可用財力安排的145566萬元，用于財政供養(yǎng)人員支出67417萬元，其中在職人員工資、社保、績效支出57774萬元，補貼離退人員支出9643萬元。
2020年12月23日，河曲縣率先大刀闊斧改革，舉辦了新組建的縣民政和人力資源社會保障局揭牌儀式。此后，河曲縣縣發(fā)展改革和科技商務局、縣規(guī)劃和自然資源局（縣林業(yè)局）、縣城鄉(xiāng)建設和交通運輸局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局（縣扶貧開發(fā)辦公室）、縣市場監(jiān)督管理局（縣綜合行政執(zhí)法局）等多家改革新組建部門相繼揭牌。
山西省委編辦在2022年2月舉辦的全國編辦主任會議上發(fā)言時稱，針對小縣人員編制少、財政供養(yǎng)能力弱的實際，河曲、浮山兩個改革試點縣的黨政部門平均精簡38%；黨政群機關(guān)科級領(lǐng)導職數(shù)總量平均精簡16%。
針對縣一級內(nèi)部層級多、管理鏈條長、行政效能不高的問題，兩縣實行由縣委、縣政府領(lǐng)導兼任主要黨政部門負責人的管理體制和領(lǐng)導方式，6個黨委部門由縣委常委擔任，8個政府部門由副縣長擔任。比如，市政道路新建項目立項，改革前需經(jīng)發(fā)改局公交股、分管副局長、局長、分管副縣長逐級審批，改革后由兼任局長的副縣長直接對接發(fā)改部門，管理層級減少兩個。
圍繞縣一級事業(yè)單位多數(shù)存在的“小、散、弱”問題，除學校、醫(yī)院外，兩個試點縣縣直事業(yè)機構(gòu)實行限額管理，由179個、186個分別減為40個，平均精簡78%；事業(yè)編制分別由1944名、1964名精簡為970名、659名，平均精簡58%。
精簡裁撤人員分流成最難點
根據(jù)山西省委編辦介紹，過去一年來，兩個進行“大部制”改革試點縣機構(gòu)人員大幅壓減，財政供養(yǎng)成本明顯下降，管理效能有效提升，初步構(gòu)建了適應人口小縣實際的機構(gòu)職能體系和體制機制。
兩縣近年的預決算報告提供了關(guān)于財政供養(yǎng)成本下降的依據(jù)?！蛾P(guān)于浮山縣2020年預算執(zhí)行情況和2021年預算草案的報告》中提到，2021年該縣安排“三公”經(jīng)費471萬元，比2020年預算減少35萬元，下降6.9%。其中：車輛購置及運行維護費271萬元，比2020年預算減少33萬元，下降10.9%；公務接待費200萬元，比2020年預算減少2萬元，下降1%。
據(jù)忻州日報此前報道，2021年河曲縣縣直部門公用經(jīng)費支出同比下降11.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同比增長7.6%，“減上補下”成效明顯。改革過渡期之后，縣直部門公用經(jīng)費支出每年減少1050萬元，財政供養(yǎng)人員工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元。
不過，中國人民大學公共管理學院教授祁凡驊向界面新聞強調(diào)，“大部制”改革的初衷是為解決行政體系當中橫向協(xié)調(diào)不暢的問題，但實際運行過程中，很多單位合并后，并未實現(xiàn)“大部制”改革的初衷，各單位的運轉(zhuǎn)效率反而下降了，出現(xiàn)由于部門過大而造成的溝通不暢、運轉(zhuǎn)效率低下等問題。
祁凡驊認為，行政編制、行政經(jīng)費是衡量機構(gòu)改革成效的其中一個標準，更重要的標準是政府提供的公共服務質(zhì)量，當?shù)貭I商環(huán)境的變化和未來的經(jīng)濟發(fā)展速度。“根據(jù)當?shù)卣峁┑臄?shù)據(jù)，我們可以看到行政成本的減少，這值得認可。但機構(gòu)改革是否成功，我們暫時不能得出結(jié)論，還要看未來的效果?！逼罘豺懕硎尽?/p>
竹立家認為，對于機構(gòu)改革成效的評判有三個標準?！耙皇橇疂崳^去政府部門人員較多，行政不廉潔的現(xiàn)象多，這不單降低政府效率，同時容易支撐一些腐敗現(xiàn)象，通過機構(gòu)改革，政府的行為更規(guī)范，信用度更高。”他說，“二是廉價，也就是政府成本大幅下降；三是效能，通過改革，縣城的發(fā)展質(zhì)量更高，政府為人民服務的效率更高，有力促進當?shù)亟?jīng)濟社會面貌改善，促進當?shù)厝嗣袢罕娚钏降奶岣摺！?/p>
“政府通過機構(gòu)改革，是否達到廉潔、廉價和效能的標準，這是全面衡量政府機構(gòu)改革成功與否的關(guān)鍵。”竹立家說。他也提到，改革以后人員如何進行重新分配，精簡裁撤的人員怎么分流，是政府機構(gòu)改革當中，最關(guān)鍵也是最難的問題。
河曲縣委改革辦最新發(fā)布的人口小縣改革成果中提到，對因改革超編的903名事業(yè)人員，當?shù)夭扇〉綄邳h政部門跟班學習鍛煉、擔任村（社區(qū)）“兩委”主干和綜治網(wǎng)格員等多種方式，重新調(diào)整配備。
竹立家認為，河曲縣對精簡裁撤人員重新調(diào)配的經(jīng)驗對其他進行機構(gòu)改革的縣城有借鑒作用?！半S著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民群眾對公共服務需求的提升，未來很長一段時間里，鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村政權(quán)發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，都處于非常重要的位置，因此需要大量有知識、有能力、有干勁的人員充實基層領(lǐng)導單位?！敝窳⒓姨岬剑霸谝恍┌l(fā)達程度不高的縣，讓公共服務和公共治理通過網(wǎng)格員的模式直接貼近于老百姓實際生活生產(chǎn)的需要，對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和振興有積極意義。”
2022年5月18日，山西省深化人口小縣機構(gòu)改革試點工作培訓會議在浮山縣召開。第二批試點婁煩、石樓、榆社、黎城等4個縣匯報了相關(guān)工作進展情況。界面新聞查閱相關(guān)公開數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)4個縣城人口均在15萬人以下，其中榆社縣人口最少，常住人口為111714人。
“人口規(guī)模特別小的縣，無法支撐過多機構(gòu)和人員，對機構(gòu)進行撤并重組是可行的方案?！逼罘豺懻f，“同時，依據(jù)縣城當?shù)靥厣J準其獨特優(yōu)勢，給予不同靈活性的建制，也是一種出路。”