文|律商周刊
白鱘（Psephurus gladius）最終被正式宣布滅絕。
或許，你從未聽說過白鱘（Psephurus gladius），但初次聽聞、即是永別。
圖源：世界自然保護聯(lián)盟鱘魚專家組成員 危起偉
根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（The International Union for Conservation of Nature，“IUNC”）更新的物種紅色名錄，全球現(xiàn)存的二十六種鱘魚均面臨滅絕威脅。根據(jù)該名錄顯示，長江特有物種白鱘已經(jīng)滅絕，長江鱘（Acipenser dabryanus）野外滅絕，裸腹鱘多瑙河種（A. Nudiventris Aral Sea subpopulation）滅絕。且根據(jù)IUNC最新評估結(jié)果顯示，約2/3的鱘魚種群處于極度瀕危狀態(tài)。而在全球范圍內(nèi)，鱘魚面臨的主要威脅包括：野生魚子醬和魚肉的非法貿(mào)易帶來了非法捕撈，水壩阻斷了它們的遷移路線，不可持續(xù)的沙石開采破壞了它們的產(chǎn)卵場地和棲息地的喪失。
而阻斷這些破壞長江生態(tài)環(huán)境的各種負面因素和情況正是一年多前已開始實施的《長江保護法》的立法目的，也是該部法律要面臨的使命。這部自2021年3月1日起施行的法律，要解決并實現(xiàn)“加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，促進資源合理高效利用，保護生態(tài)安全”的立法目的（《長江保護法》第1條），并擔(dān)負起調(diào)整涉及長江流域開展生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，以及長江流域各類生產(chǎn)活動、開發(fā)建設(shè)活動（《長江保護法》第2條）。
IUNC指出的“不可持續(xù)的沙石開采”正是《長江保護法》實施后重點整治的領(lǐng)域之一。
根據(jù)《長江保護法》第28條規(guī)定：“國家建立長江流域河道采砂規(guī)劃和許可制度。長江流域河道采砂應(yīng)當(dāng)依法取得國務(wù)院水行政主管部門有關(guān)流域管理機構(gòu)或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門的許可。國務(wù)院水行政主管部門有關(guān)流域管理機構(gòu)和長江流域縣級以上地方人民政府依法劃定禁止采砂區(qū)和禁止采砂期，嚴格控制采砂區(qū)域、采砂總量和采砂區(qū)域內(nèi)的采砂船舶數(shù)量。禁止在長江流域禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動。國務(wù)院水行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門組織長江流域有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門開展長江流域河道非法采砂聯(lián)合執(zhí)法工作。”
并且，在最高人民法院于2021年2月24日頒發(fā)的《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》中也明確提出“依法加強資源開發(fā)利用類案件審理。按照有關(guān)部門依法劃定的禁止采砂區(qū)和禁止采砂期有關(guān)規(guī)定，支持行政機關(guān)依法打擊長江流域非法采砂行為，嚴厲懲處相關(guān)刑事犯罪，保障長江水域生態(tài)系統(tǒng)和航運安全。妥善審理流域內(nèi)河流、湖泊、礦產(chǎn)、漁業(yè)等自然資源開發(fā)利用相關(guān)的資源權(quán)屬爭議和合同糾紛案件，將保護生態(tài)環(huán)境和自然資源合理利用作為裁判的重要因素予以綜合考量，結(jié)合主體功能區(qū)制度分類施策，處理好保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系，促進健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！?/p>
而在同年11月24日，最高人民法院再次頒發(fā)了《貫徹實施〈長江保護法〉工作推進會會議紀(jì)要》，并對此類情況提出了進一步的、更具體的司法認定標(biāo)準(zhǔn)：“嚴格貫徹實施《長江保護法》第28條規(guī)定，審理非法采砂案件既要考慮采砂行為造成的涉案砂石資源破壞的數(shù)量、種類、品質(zhì)和被破壞程度，也要考量采砂行為對水底生物棲息地生態(tài)環(huán)境危害程度、堤防安全、航道暢通和通航安全的危害程度等因素，依法認定相應(yīng)的刑事責(zé)任和民事責(zé)任。”
事實上，《長江保護法》是中國首部流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)立法。在此之前，中國在水利方面現(xiàn)有法律包括《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》和《環(huán)境保護法》等涉及水資源規(guī)劃和利用、水環(huán)境保護等相關(guān)的立法；另一方面，針對水電工程建設(shè)、河道管理、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法、河道采砂管理、飲用水水源地保護等專門事項，也有專門的行政法規(guī)、部委規(guī)章或司法解釋、文件等法規(guī)、文件；而在《長江保護法》實施后的同年5月14日，上海市作為長江流域的相關(guān)行政區(qū)域，也已由上海市人大常委會率先表決通過了《上海市中華鱘保護管理條例》。從以上法律體系的構(gòu)建而言，涉及水資源保護的法律體系在中國已相對較為健全和完善，但如何切實有力地執(zhí)法，以及在法律執(zhí)行過程中如何平衡環(huán)境保護和民生保障則成為了需要全社會長期關(guān)注的重要問題。
遏制過度捕撈、非法采礦是首當(dāng)其沖需要解決的問題，但對于水電站的科學(xué)有序建設(shè)和退出，在筆者看來，才是最難吭的骨頭。再以白鱘為例。這種自中生代白堊紀(jì)殘存下來的極少數(shù)古代魚類，實際上已在地球上存在了一億五千萬年。除了非法采砂和捕撈等因素以外，水壩的建設(shè)也是造成其滅絕的重要因素之一。
據(jù)《財新》報道：“1981年，葛洲壩水利工程截留，白鱘的洄游通道被切斷。白鱘種群自此被分割為壩上和壩下兩個群體，壩下的群體無法上溯到金沙江的產(chǎn)卵場自然繁殖；壩上則因群體數(shù)量減少繁育效率降低，與此同時，幼魚也因降河受到大壩阻隔無法完成生活史…而中華鱘的情況更為復(fù)雜。葛洲壩上游曾有600多公里、20多處中華鱘產(chǎn)卵場，因長江水文情況每年有所差異，中華鱘會在眾多的產(chǎn)卵場中選擇適宜的場地產(chǎn)卵。但因葛洲壩水利設(shè)施的修建后，中華鱘無法上溯，不得不屈居于壩下約4公里長、不到1平方公里的區(qū)域產(chǎn)卵，產(chǎn)卵場地面積僅為原來的1%左右。‘多選題’變?yōu)椤畣芜x題’后，中華鱘種群的生存風(fēng)險猛增”。（參見財新：《長江白鱘解決，專家稱保護僅靠休漁遠遠不夠》，作者：康佳，2022年7月22日）
圖源：WWF世界自然基金會
早在2015年由國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等十部委頒布的《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57號）中就曾明確提出了水電開發(fā)活動及取水權(quán)要退出自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。在此之后， 2018年12月6日，水利部等4部委也發(fā)布過《關(guān)于開展長江經(jīng)濟帶小水電清理整改工作的意見》（水電〔2018〕312號），要求長江經(jīng)濟帶10個省份糾正中央環(huán)境保護督察、長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護情況審計等發(fā)現(xiàn)的小水電違規(guī)建設(shè)、影響生態(tài)環(huán)境等突出問題，開展長江經(jīng)濟帶小水電生態(tài)環(huán)境突出問題清理整改工作。
而通過《長江保護法》的立法和施行，又將該規(guī)則上升到法律高度（第23條：“國家加強對長江流域水能資源開發(fā)利用的管理。因國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生需要，在長江流域新建大中型水電工程，應(yīng)當(dāng)經(jīng)科學(xué)論證，并報國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)。對長江流域已建小水電工程，不符合生態(tài)保護要求的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織分類整改或者采取措施逐步退出?！保┑?，這些針對小水電站的清理整治，實際上與在此之前鼓勵建設(shè)和發(fā)展水電站的法規(guī)和政策存在矛盾，也在民生領(lǐng)域造成了問題。例如，國家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005）》[國家發(fā)展和改革委員會令第40號]、以及《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011修正）》[國家發(fā)展改革委員會令第9號]均規(guī)定“水力發(fā)電”是鼓勵類項目，而并沒有將水電站作“大”、“中”、“小”等規(guī)模上的區(qū)分。
2003年就頒布施行的《行政許可法》第12條就規(guī)定，“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項 ”是可以設(shè)定行政許可的范圍。也就是說，當(dāng)初建設(shè)開發(fā)小水電站極有可能都是經(jīng)過有權(quán)政府機關(guān)行政許可后才實施的，而除非存在行政機關(guān)違法作出行政許可或者行政相對人違法取得行政許可的情形，行政機關(guān)為了公共利益收回已辦法行政許可的情況，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償（參見《行政許可法》第8條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償?！保?。小水電站尚且如此，對于那些大中型水電站對環(huán)境所造成的負面影響，以及對社會民生帶來的積極作用，如何權(quán)衡利弊并作出決策，目前也還未見更深層次的見解和在實踐中的進展。
IUCN鱘魚專家組中國唯一成員、中國水產(chǎn)科學(xué)研究院長江研究院、武漢長江中華鱘保護中心發(fā)起人危起偉說：“誠然鱘魚是世界上最受威脅的類群，但是白鱘滅絕仍然是不應(yīng)該發(fā)生的事情。白鱘和白鱀豚生態(tài)習(xí)性不同，一個在長江上游繁殖，一個棲息地主要在長江中下游，但是它們滅絕的命運與時期卻差不多，這并不是偶然事件，更是深刻教訓(xùn)，其它長江水生生物萬不可重蹈覆轍。”