文|星圖金融研究院高級研究員  付一夫

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確指出，“到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)”。值得注意的是，《意見》是我國針對縣城城鎮(zhèn)化首個中央層級的政策文件，標(biāo)志著國家對于縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持力度進(jìn)一步提升。

當(dāng)然，背后的深意，還是值得我們深入思考。

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縣，在漢語詞典中的解釋是：“一級行政區(qū)劃單位，由地區(qū)、自治州、直轄市領(lǐng)導(dǎo)”。我國的縣起源于春秋，推廣于戰(zhàn)國，定制于秦朝。司馬遷在《史記》中就曾寫道，“郡縣治，天下無不治。” 縱觀歷史，縣制已走過了2000多年的風(fēng)雨進(jìn)程，歷朝歷代的各行政層次都曾發(fā)生過較大的嬗變，唯獨縣制無朝廢設(shè)。

在我國經(jīng)濟(jì)版圖上，縣城同樣占據(jù)著極為重要的地位。從城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的角度來看，縣城發(fā)揮著承上啟下的作用，向上承接大中城市的輻射，向下則是引領(lǐng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；從人口規(guī)模的角度看，2021年底我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%；從經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的角度看，我國近1900個縣城足足創(chuàng)造了全國38%的GDP?？h城的分量之重，不言自明。

那么，為什么要把縣城作為我國城鎮(zhèn)化的重要載體？

直接原因，自然是縣城的城鎮(zhèn)化率偏低。參考德邦證券的測算，我國近1900個縣城的平均城鎮(zhèn)化率只有24.2%，這一數(shù)值甚至不到全國的一半。原因在于我國縣城人口“流而不留”的格局，“工作在縣城，生活在農(nóng)村”的現(xiàn)象十分普遍，超過2/3的務(wù)工農(nóng)民常年往返于縣城和農(nóng)村之間，“城鄉(xiāng)雙棲”、“工農(nóng)兼業(yè)”、“城鄉(xiāng)通勤”堪稱是這類人群的日常寫照。將縣城作為城鎮(zhèn)化的重要載體，顯然是有利于我國城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提升。

此外，還有三方面深層次原因：

其一，是緩解“大城市病”、助力新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。

放眼當(dāng)下，我國區(qū)域人口格局存在著不合理的局面，大城市的人口密度明顯要高于中小城市與縣城農(nóng)村地區(qū)。從數(shù)據(jù)上看，我國一二線城市土地面積約占全國的5%，但卻吸納了全國14億人口中的近4億人。這種極不平衡的人口分布格局與大城市的社會環(huán)境承載力顯然不相匹配，如此便使得很多大城市出現(xiàn)人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價過高等“大城市病”，客觀上加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡與城鎮(zhèn)化質(zhì)量的打折。

于是，推動縣城城鎮(zhèn)化就成為了緩解這些問題的關(guān)鍵所在，不僅可以吸引大城市的人口回流縣城，還有利于開拓新的投資消費空間，這與新型城鎮(zhèn)化中“集約高效、包容共享、綠色低碳”等理念也是相吻合的。

其二，是改善“新市民”生活狀況、提升縣城居民生活質(zhì)量的客觀需要。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口通過就業(yè)、入學(xué)等方式轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，成為了名副其實的“新市民”，而在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民工人數(shù)更是多達(dá)2.93億，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了64%左右。

不過從另一個角度看，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有45%左右，與常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在近20個百分點的缺口，而這一缺口的主要構(gòu)成就是億農(nóng)民工為代表的“新市民”群體；換句話說，雖然他們已經(jīng)屬于常住城鎮(zhèn)人口，并在城鎮(zhèn)里工作和生活，但很多人都還沒有戶口，由此引發(fā)了一系列困難和阻礙，包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)、租房買房、孩子上學(xué)、老人養(yǎng)老等等，同時也造成了農(nóng)民工在工作地和居住地間“鐘擺式”地遷移，繼而引發(fā)“春運(yùn)難”“留守兒童”等社會問題。

推動縣城城鎮(zhèn)化，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，繼而優(yōu)化大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，同時也可以夯實縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐，增進(jìn)縣城民生福祉。

其三，是聚集資源要素、助力鄉(xiāng)村振興的客觀需要。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)民富裕并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而這其中的關(guān)鍵在于將人才、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、信息等資源要素導(dǎo)入鄉(xiāng)村并留下來發(fā)揮作用。然而由于種種現(xiàn)實層面的原因，我國鄉(xiāng)村地區(qū)還不能有效承載并聚合這些資源要素，這便需要縣城的助力。

從空間地理上講，縣城與田野鄉(xiāng)村緊密相連，且縣城的經(jīng)濟(jì)社會各方面條件要普遍優(yōu)于鄉(xiāng)村，而城鎮(zhèn)化的推進(jìn)可以幫助縣城更好地聚合各類資源，吸納農(nóng)村剩余勞動力，繼而輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；而農(nóng)民在縣城工作可以獲得較高的經(jīng)濟(jì)收入，在享受城鎮(zhèn)生活的便捷性與舒適感的同時，也可以兼顧家庭責(zé)任和農(nóng)田耕種。

正因上述種種原因，此次《意見》的出臺可謂恰逢其時，既從頂層設(shè)計層面肯定了我國縣城的地位和作用，引導(dǎo)大眾的目光不要只盯著大城市，又指明了不同類型縣城未來的發(fā)展路徑，包括縣城建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新的重點任務(wù)，還詳細(xì)回答了“我們?yōu)槭裁匆l(fā)展縣城，我們要發(fā)展什么樣的縣城，我們要怎樣去發(fā)展縣城”等問題，有利于各界人士對縣城的后續(xù)發(fā)展形成良好的預(yù)期，對于很多人的工作生活選擇都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

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推動縣城城鎮(zhèn)化，首當(dāng)其沖的發(fā)力點自然是基建。

在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，縣城的基建投資力度長期弱于城市。Wind數(shù)據(jù)顯示，自2015年以來，城市市政公用設(shè)施投資完成總額一直都是縣城的5~7倍，而縣城人均市政公用設(shè)施投資額僅為城市的1/2左右，足以證明縣城基建仍有巨大的布局空間。

事實上，去年下半年以來我國經(jīng)濟(jì)逐漸面臨“三重壓力”，而今年年初又出現(xiàn)俄烏沖突和疫情反復(fù)兩大挑戰(zhàn)，我國一季度GDP 4.8%的增速與全年5.5%左右的目標(biāo)存在不小差距，穩(wěn)增長的壓力可謂有增無減，亟需加大逆周期調(diào)節(jié)力度?？紤]到在疫情環(huán)境下，促消費手段的見效進(jìn)度很可能不及預(yù)期，故而加碼基建便極為必要。

在此背景下，從去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提“適度超前基建投資”，到今年4月底財經(jīng)委會議專題討論“全面加強(qiáng)基建體系”，充分彰顯出決策層對于基建穩(wěn)增長的共識。近期有關(guān)部門紛紛謀劃“具有一定規(guī)模效應(yīng)（量大）和可推廣性（面廣）的投資載體”，而縣城基建又存在巨大的布局空間，此時加碼縣城基建投入便再合適不過。

根據(jù)《意見》的相關(guān)內(nèi)容，縣城建設(shè)的具體方向涵蓋培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化市政設(shè)施、強(qiáng)化公共服務(wù)供給、提升人居環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)等方面。落實到具體的基建項目層面，大體可以從如下方面予以發(fā)力：

（1）產(chǎn)業(yè)類基建：包括產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、商貿(mào)物流網(wǎng)絡(luò)（物流中心）、消費類基建（商圈）等；

（2）市政設(shè)施：包括交通設(shè)施（道路/停車場/客運(yùn)站/充換電站）、防洪排澇和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施、老化管網(wǎng)改造、老舊小區(qū)改造、數(shù)字化改造等；

（3）公共服務(wù)類基建：包括醫(yī)療衛(wèi)生（含中醫(yī)院）、學(xué)校、養(yǎng)老托幼場所、文化體育設(shè)施等；

（4）環(huán)境質(zhì)量基建：包括歷史景觀保護(hù)、生態(tài)綠地系統(tǒng)、綠色建筑、垃圾和污水處理系統(tǒng)；

（5）縣鄉(xiāng)銜接：主要是基建向鄉(xiāng)村延伸，如管網(wǎng)延伸、醫(yī)療衛(wèi)生共同體、城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、縣鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。

需要指出的是，發(fā)力基建絕不是縣城城鎮(zhèn)化的全部內(nèi)容。

雖然城鎮(zhèn)化的外在表現(xiàn)是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，是大片的土地被改變?yōu)椤俺擎?zhèn)建設(shè)用地”，是高樓大廈拔地而起，但歸根結(jié)底，“人”才是城鎮(zhèn)化的核心。誠如哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授愛德華·格萊澤在《城市的勝利》一書中所言：

“我們必須從‘把城市看做是城市中的建筑’這種傾向中擺脫出來。永遠(yuǎn)不要忘記，真正的城市是由居民而非由混凝土組成的?！?/p>

按此邏輯，推進(jìn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，應(yīng)在土地資源的集約高效配置前提下，更加注重“以人為本”，不僅要讓農(nóng)民進(jìn)城實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，還要實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等系列由鄉(xiāng)到城的重大轉(zhuǎn)變。換句話說，縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要針對“產(chǎn)城人”的綜合發(fā)展全盤考慮，絕不是簡單地加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就能實現(xiàn)的，產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等也必須要做到共同配套發(fā)展。

所以，想要真正推動縣城城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，讓越來越多的人愿意在縣城里扎根，我們需要做的還有很多。

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