記者 | 潘金花

編輯 | 曾宇

“雅加達(dá)畢竟是個(gè)老城市了。”34歲的謝意珊說。生長(zhǎng)于此的她，很快就要見證這里卸下首都的“包袱”。

印度尼西亞政府在8月宣布，將在東加里曼丹省的北佩納占巴塞與庫(kù)泰卡塔內(nèi)加拉的部分地區(qū)建設(shè)新首都，預(yù)計(jì)將在2020年底前動(dòng)工，2024年前開啟遷都程序。

對(duì)于印尼來說，遷都的話題并不陌生。早在1957年，開國(guó)總統(tǒng)蘇加諾就曾指出雅加達(dá)日后將人滿為患，爪哇島經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)失去控制，由此提議將首都遷往地震和火山爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)均較低的中加里曼丹省首府帕朗卡拉亞。在蘇加諾之后，蘇哈托、尤多約諾等多任總統(tǒng)都曾將遷都提上日程。

有遷都心思的不只是印尼。在距雅加達(dá)2000多公里的曼谷，泰國(guó)政府打起了同樣的算盤。9月，泰國(guó)總理巴育表示，打算找一個(gè)既不太遠(yuǎn)也不太貴的城市，或是把政府遷到曼谷外圍，以緩解首都的交通與環(huán)境壓力。此前，他信政府也曾提議遷到距曼谷100公里的那空那育府；另外，泰國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)重地北柳府也做過可行性研究。

如今，印尼已先行一步，遷往何處、何時(shí)動(dòng)工皆已落定，但回首別國(guó)舊都與新都“雙城記”留下的前車之鑒，遷都真能一帆風(fēng)順嗎？

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，對(duì)郁滯的老城，“一走了之”并不能讓遺留的舊疾一日根除；而對(duì)“從零開始”拔地而起的新都，財(cái)政預(yù)算、城市規(guī)劃、人口遷徙和政策落地，都面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)難題。

舊都：搬遷難紓解“大城市病”

與二戰(zhàn)結(jié)束以來實(shí)現(xiàn)或計(jì)劃遷都的國(guó)家相比，印尼的遷都大計(jì)顯得更加緊迫。

印尼是世界第四人口大國(guó)，在其2.64億人口中，有大約60%生活在僅占印尼國(guó)土面積7%的爪哇島上，僅雅加達(dá)首都圈就居住著約3000萬人，中心地帶的人口密度達(dá)每平方公里1.5萬人，幾乎是北京城六區(qū)的兩倍（2018年為8521人/平方公里）。

大量的用水需求導(dǎo)致地下水過量開采，地面沉降加劇。在雅加達(dá)北部部分地區(qū)，地面已經(jīng)低于海平面2至4米，正繼續(xù)以平均每年20厘米的速度下沉。印尼萬隆理工學(xué)院大地測(cè)量學(xué)家赫里·安德烈亞斯就曾指出，如果沉降速度不變，到2050年，雅加達(dá)北部95%的地區(qū)都將被淹沒。

由于缺乏合理規(guī)劃，雅加達(dá)還面臨著嚴(yán)重的交通擁堵、城市內(nèi)澇和環(huán)境污染等問題。盡管首都圈每年貢獻(xiàn)了近五分之一的GDP（2018年，印尼GDP為1.04萬億美元），但光是交通擁堵每年就要帶來100萬億印尼盾（約70億美元）的經(jīng)濟(jì)損失。

家在雅加達(dá)的謝意珊對(duì)界面新聞?dòng)浾哒f，他們的首都已經(jīng)慢慢變成了一個(gè)“不大方便”的城市，排水不完善，地面在下沉，路上還很堵車，她更希望雅加達(dá)成為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)中心，就像上海一樣。

印尼政府已表示，新首都與雅加達(dá)的關(guān)系，將如同美國(guó)的華盛頓和紐約，分別為行政中心與經(jīng)濟(jì)中心。“如果首都變成另外一座城市，有一些人就會(huì)過去那邊，雅加達(dá)的人就會(huì)少一些，”謝意珊說。

但在雅加達(dá)首都特區(qū)省長(zhǎng)巴斯韋丹看來，遷都并不會(huì)改變雅加達(dá)的“堵城”之困，因?yàn)閾矶轮饕獊碜约彝ズ退綘I(yíng)部門的出行需求，并非政府活動(dòng)。巴斯韋丹說，在雅加達(dá)的1000萬人口中，只有約9%是公職人員，公務(wù)用車也僅有14.1萬輛，而登記在冊(cè)的私人車輛則多達(dá)1700萬臺(tái)。

印尼若扎克城市研究中心（Rujak Centre for Urban Studies）主任蘇坦努嘉賈（Elisa Sutanudjaja）4月在接受《衛(wèi)報(bào)》采訪時(shí)也不看好總統(tǒng)佐科的遷都計(jì)劃。“只是搬走沒法解決問題，”蘇坦努嘉賈說，“雅加達(dá)和1960年代的東京很像，充斥著地面沉降、洪水、自然災(zāi)害、人口爆炸等問題。如果真想解決這些問題，就應(yīng)該對(duì)癥下藥，而不是一走了之。”

半個(gè)世紀(jì)前，日本首都東京也曾面臨嚴(yán)重的地面沉降，一度以每年24厘米的速度下沉。不同于雅加達(dá)正在推動(dòng)的海墻建設(shè)項(xiàng)目，東京政府直接對(duì)地下水進(jìn)行了成本極高的人工補(bǔ)給，在限制開采的同時(shí)還要求企業(yè)使用再生水，到21世紀(jì)初，東京的地面沉降速度已減緩至每年1厘米。

事實(shí)上，日本在1980、1990年代也曾有過遷都的討論。深水良港推進(jìn)了東京的快速發(fā)展，但這座城市仍面臨著海嘯、大地震甚至火山噴發(fā)等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，人口爆炸所致的諸多弊病也亟待解決。

時(shí)任首相橋本龍?zhí)稍?jì)劃在距離東京60至300公里的地帶新建一個(gè)行政中心，東京則繼續(xù)維持經(jīng)濟(jì)與文化中心的地位。不過，由于遷都為日本帶來的實(shí)際效益并不明顯，可能造成“高達(dá)6萬億日元的財(cái)政赤字”，在地產(chǎn)和金融巨頭等“保都派”的不斷施壓下，這一計(jì)劃最終未能實(shí)現(xiàn)。

“雅加達(dá)有必要從其他失敗或不太成功的遷都經(jīng)驗(yàn)中吸取教訓(xùn)。過去100年，已有超過50個(gè)國(guó)家遷移過首都，”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京對(duì)外開放研究院高級(jí)訪問學(xué)者瓦迪姆·羅茲曼（Vadim Rossman）對(duì)界面新聞?wù)f。

羅茲曼是《首都：發(fā)展與遷移的變化與模式》（Capital Cities: Varieties and Patterns of Development and Relocation）一書的作者，他表示，雅加達(dá)仍將是印尼最大的城市，遷都無法解決它所面臨的公共交通問題，也無法消除地震、洪水、地面下沉等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，因此，圍繞其迫切需求制定策略極為重要。

不過在羅茲曼看來，至少有一點(diǎn)不用擔(dān)心：雅加達(dá)仍將維持現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)地位。

“許多舊首都都從新工業(yè)中心的興起中獲益不少，如前西德首都波恩，如今已發(fā)展出一張主打醫(yī)學(xué)研究、替代能源、國(guó)際組織駐地的城市名片，”羅茲曼對(duì)界面新聞?wù)f，“既然波恩這座小城市都能在（統(tǒng)一后的）德國(guó)遷都柏林后取得成功，那雅加達(dá)在經(jīng)濟(jì)層面上的發(fā)展也無需過多擔(dān)心。”

新都：開發(fā)內(nèi)陸代價(jià)并不低廉

從另一個(gè)角度來看，對(duì)印尼來說，只有雅加達(dá)這一個(gè)經(jīng)濟(jì)引擎也是不夠的。

2018年，印尼近八成GDP都來自爪哇島（58.5%）和蘇門答臘島（22%），加里曼丹島僅貢獻(xiàn)了8%，蘇拉威西、巴厘-努沙登加拉、馬魯古-巴布亞等東部諸島的比重則僅為6%、3%和2.5%。只有將首都遷出爪哇島，印尼各區(qū)域才有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展。

新首都之所以落址東加里曼丹省，主要是因?yàn)樗咏∧岬乩碇行?，且地震?zāi)害少、火山活動(dòng)弱；落址處與倫敦面積相當(dāng)?shù)拇笃值貫檎?，開發(fā)過程中不涉及過多的征地、動(dòng)遷等棘手問題；而鄰近的港市巴厘巴板和首府沙馬林達(dá)也已具備相當(dāng)程度的基建和物流基礎(chǔ)。

東加里曼丹省同時(shí)還擁有巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。印尼富含石油、天然氣以及煤、錫、鋁礬土、鎳、銅、金、銀等礦產(chǎn)資源，礦業(yè)在印尼經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，產(chǎn)值占GDP的10%左右。佐科一直希望能推動(dòng)礦業(yè)的下游發(fā)展，在國(guó)內(nèi)加工后出口半成品或成品，以擴(kuò)大出口創(chuàng)匯，而貯藏豐富的加里曼丹島無疑可以成為一片示范田。

羅茲曼告訴界面新聞，印尼這種將首都遷至內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)的做法，其實(shí)在后殖民國(guó)家十分常見，巴西、巴基斯坦、土耳其、哈薩克斯坦、緬甸和尼日利亞等國(guó)都曾有過同樣的考慮。

與雅加達(dá)一樣，同為殖民國(guó)家海運(yùn)及拓殖據(jù)點(diǎn)的里約熱內(nèi)盧在巴西獨(dú)立后順理成章地成為了首都，并在之后的數(shù)十年間迎來了人口與經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)。然而在此期間，貧民窟、治安環(huán)境差、交通擁堵等一系列“大城市病”也隨之而來，而土地遼闊、資源豐饒的內(nèi)陸地區(qū)卻無人問津。

1960年代，在經(jīng)歷了國(guó)內(nèi)政變、一戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)大蕭條和二戰(zhàn)后，巴西的遷都時(shí)機(jī)終于成熟，一座嶄新的現(xiàn)代化都城在巴西利亞拔地而起。此后，巴西廣闊的內(nèi)陸領(lǐng)土不再封閉，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡得到了改善，1968年至1973年間，由基建帶動(dòng)的投資增長(zhǎng)也為巴西開啟了年均增長(zhǎng)率超10%的經(jīng)濟(jì)奇跡。

經(jīng)濟(jì)的騰飛固然令人向往，但巴西并非沒有付出代價(jià)。1980年代，受高通脹和債務(wù)困擾，巴西經(jīng)濟(jì)開始陷入長(zhǎng)期滯脹，遷都所導(dǎo)致的對(duì)外國(guó)投資的依賴被認(rèn)為是原因之一。根據(jù)巴西知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、前財(cái)政部長(zhǎng)歐亨尼奧·古?。‥ugênio Gudin）當(dāng)時(shí)的估算，遷都的總花費(fèi)可能達(dá)到15億美元，相當(dāng)于巴西1960年GDP（151.66億美元）的十分之一。

時(shí)任總統(tǒng)庫(kù)比契克提出的“五年內(nèi)完成五十年的發(fā)展（Fifty years' progress in five）”的口號(hào)，在后來也被批評(píng)人士戲稱為“五年內(nèi)完成了五十年的通脹（Fifty years' inflation in five）”。由于國(guó)家多年來的財(cái)政儲(chǔ)備與外國(guó)投資均處于較低水平，為完成新首都的建設(shè)，庫(kù)比契克政府只能通過印刷貨幣來支持公共支出，物價(jià)隨之高漲，民間資本也開始流向高增長(zhǎng)和高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。

而在這樣的背景下，巴西利亞也沒能如庫(kù)比契克所想，發(fā)展成為一個(gè)徹底擺脫貧民窟、人人各得其所的新城市。中心地帶雖一派繁華、井井有條，但過于追求功能區(qū)劃使其宜居性大打折扣，周圍的衛(wèi)星城反而人滿為患。在設(shè)計(jì)之初，巴西利亞的規(guī)劃人口為50萬人，如今其人口已突破280萬，加上衛(wèi)星城更是多達(dá)400萬。

而在太平洋的另一邊，如今的印尼也面臨著同樣的風(fēng)險(xiǎn)。佐科政府的遷都項(xiàng)目預(yù)計(jì)將耗資466萬億印尼盾（約合330億美元），其中19%的資金將來自政府預(yù)算，其余資金則來自私人直接投資、國(guó)有企業(yè)或公私合作。羅茲曼指出，遷都事關(guān)項(xiàng)目管理、城市規(guī)劃以及融資等多個(gè)環(huán)節(jié)，稍有不慎就會(huì)帶來數(shù)億美元的損失。

根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，印尼的一般政府債務(wù)總額占GDP的比重為29.3%，僅為發(fā)展中國(guó)家平均值的一半，在東盟十國(guó)中排名倒數(shù)第二位（僅高于文萊），不過近五年來，這一比重已增長(zhǎng)了約6個(gè)百分點(diǎn)。

目前，印尼政府正在著手準(zhǔn)備相關(guān)法律草案，提請(qǐng)國(guó)會(huì)通過遷都計(jì)劃。按照印尼國(guó)家發(fā)展計(jì)劃部長(zhǎng)班邦的預(yù)想，新首都建成五年后，居住人口將達(dá)到20至30萬，十年后將突破100萬，之后會(huì)緩慢增加至150萬。

在此之前，政府需要相應(yīng)地建設(shè)辦公大樓、住房、學(xué)校等一系列設(shè)施，工程量十分浩大，而大型政府項(xiàng)目也極易滋生腐敗。

“印尼的大型項(xiàng)目一般有兩種路徑：一，講究排場(chǎng)，滋生腐敗，但最終能夠落成；二，干干凈凈，但什么也沒建起來，”智庫(kù)國(guó)際戰(zhàn)略研究所的學(xué)者艾倫·康奈利（Aaron Connelly）曾對(duì)《外交政策》這樣說，“佐科面臨的挑戰(zhàn)是，他要確保遷都不會(huì)成為前者，但手握資金的人若覺得無利可圖，可能就不會(huì)參與其中。”

不過這并不意味著印尼政府缺乏相應(yīng)的管理能力。印尼政治經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)報(bào)Reformasi Weekly的制作人及分析員凱文·奧羅克（Kevin O'Rourke）對(duì)界面新聞表示，在2004年印度洋海嘯發(fā)生后，印尼政府也曾經(jīng)手過共計(jì)50億美元的國(guó)際重建資金，整個(gè)過程由獨(dú)立的災(zāi)后重建部門統(tǒng)籌，所有環(huán)節(jié)均未出現(xiàn)過任何腐敗的跡象。

遷徙：落地的關(guān)鍵是要先留住人

無論如何，遷都——或者說遷移國(guó)家行政中心的確會(huì)帶來一些好處。

首先，遷都可以分散外來軍事威脅、恐怖主義襲擊以及自然災(zāi)害動(dòng)搖國(guó)家政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。1960年代，巴基斯坦將首都從港口城市卡拉奇遷至北方城市伊斯蘭堡，便包含著國(guó)防需要的考慮。伊斯蘭堡所在的位置連接著阿富汗、印度、旁遮普和克什米爾，能夠第一時(shí)間響應(yīng)克什米爾地區(qū)的戰(zhàn)事。

此外，遷都還可以在平衡區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過分流人口提升原首都的生活質(zhì)量，同時(shí)降低國(guó)家的行政成本。不過要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新都首先面臨的考驗(yàn)是：要“留得住人”。

奧羅克指出，新建的首都往往會(huì)成為大家“不愛住”的地方。以巴西利亞為例，在城市落成后的一段時(shí)間里，它更多只是作為一個(gè)“辦公地點(diǎn)”存在。

當(dāng)時(shí)每逢周五下午，巴西利亞的機(jī)場(chǎng)便摩肩擦踵，全都是打算前往里約熱內(nèi)盧過周末的“新首都人”。在他們看來，巴西利亞既沒有鮮明的口音，也沒有特色的美食，亦或是自己的藝術(shù)、文化和傳統(tǒng)，難以讓人產(chǎn)生城市認(rèn)同感和歸屬感。

這種城市認(rèn)同感的缺失在緬甸新首都內(nèi)比都也有體現(xiàn)。2005年，緬甸將首都從港口城市仰光遷至390公里以北的內(nèi)比都，當(dāng)時(shí)的軍政府并未給出遷都的確切理由，據(jù)推測(cè)可能與風(fēng)水因素、預(yù)防外敵入侵、增加對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的控制有關(guān)。但至今，面積四倍于倫敦的內(nèi)比都仍被稱為“鬼城”。據(jù)官方數(shù)據(jù)，其人口密度僅為每平方英里339.5人（131人/平方公里），而倫敦為1.45萬人（5598人/平方公里）。

對(duì)于“不差人”的人口大國(guó)印尼來說，新首都或許不至于淪為空城。謝意珊就表示，她已經(jīng)打算在新首都建成后過去闖一闖。“我現(xiàn)在在雅加達(dá)當(dāng)中文老師，我覺得新首都剛開發(fā)，會(huì)中文的應(yīng)該很少，我在那里可以找到新的機(jī)會(huì)。”

不過在羅茲曼看來，相比新移民，政府應(yīng)該給予新首都及其原住民更多關(guān)注，針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定積極的規(guī)劃，而不是單純強(qiáng)調(diào)雅加達(dá)存在的種種問題，將東加里曼丹視作一塊“白板”。印尼國(guó)內(nèi)已有不少人擔(dān)心，遷都會(huì)加劇東加里曼丹的森林流失，而當(dāng)?shù)靥赜械哪嗵康卦陂_發(fā)過程中也較易引發(fā)火災(zāi)、帶來空氣污染。

奧羅克倒覺得，這些擔(dān)憂不會(huì)成為阻礙遷都的要素，因?yàn)槟嗵炕鸹紝儆诳煽貫?zāi)害，當(dāng)?shù)卦揪痛嬖谏挚撤セ顒?dòng)，之后首都周邊的森林也會(huì)被列為保護(hù)區(qū)。謝意珊的想法則是，如果大家都有環(huán)保意識(shí)，自然就會(huì)愛護(hù)新的地區(qū)，“說到破壞，亞馬孫雨林又怎么說？如果真的愛護(hù)環(huán)境，自己就會(huì)去做。”

誰也無法預(yù)知遷都的走向，不過羅茲曼指出，決定印尼遷都成敗的關(guān)鍵在于，政府能否建立共識(shí)、一遷到底。

前車之鑒是，韓國(guó)曾在2003年提出將首都遷至中部地區(qū)，然而經(jīng)過近十年的博弈后，韓國(guó)政府最終做出了讓步，在首爾以南約120公里處建立了第二個(gè)行政中心——世宗特別自治市。此后，由于政策落實(shí)不到位，世宗難以吸引企業(yè)和地產(chǎn)商遷入，而政府機(jī)關(guān)分處兩地也拖慢了行政效率。

印尼總統(tǒng)佐科已于今年5月成功連任，任期將延續(xù)到2024年。五年的時(shí)間雖不算寬裕，但在奧羅克看來，至少在推進(jìn)遷都的過程中，他不會(huì)面臨過多的阻礙與抵制。

“畢竟在政府層面，支持佐科的政黨在國(guó)會(huì)占據(jù)了61%的議席，而在社會(huì)層面，在雅加達(dá)保留經(jīng)濟(jì)中心地位的基礎(chǔ)上，企業(yè)也將隨著新首都的開發(fā)找到新的商機(jī)。”

奧羅克指出，盡管遷都意味著巨額投入，雅加達(dá)本身也還有許多基礎(chǔ)設(shè)施問題亟待解決，但包括首都居民在內(nèi)的印尼人普遍理解遷都的必要性，對(duì)總統(tǒng)的信心也比較足。

“在佐科上任之前，大型基建項(xiàng)目在印尼鮮少取得（私人投資）突破，直至2015年佐科政府頒布土地征用法修正案，情況才得以改善，”奧羅克說。

謝意珊也覺得佐科“信得過”：“我們都覺得，佐科說話就是說一不二的那種，肯定會(huì)做到，之前的總統(tǒng)都只是說說而已，沒有什么改變，但佐科肯定做得到。”

除此之外，她對(duì)印尼人的適應(yīng)能力也很有信心：“哪怕經(jīng)濟(jì)上有波動(dòng)，我們也會(huì)適應(yīng)過來，搬過去，會(huì)好起來的，肯定的。”