文 | 王芳
2024年11月11日，第29屆聯(lián)合國氣候變化大會(COP29)首日，各締約方就《巴黎協(xié)定》第6.4條機(jī)制下的兩項碳信用標(biāo)準(zhǔn)及其動態(tài)更新機(jī)制達(dá)成共識，為全球碳市場的建立提供了重要的技術(shù)基礎(chǔ)和規(guī)則依據(jù)，也傳遞了碳市場國際化的重要信號。
6.4條機(jī)制一旦啟動，將促使國內(nèi)碳市場進(jìn)一步完善法律和政策框架，以適應(yīng)國際碳市場的新變化，從而提升國內(nèi)碳市場的國際影響力。
國際社會正在由點到面，從政府到市場，從供給到需求，從產(chǎn)業(yè)到金融，雖然緩慢但是循序漸進(jìn)、有條不紊地構(gòu)建統(tǒng)一碳市場。
對中國而言，碳市場是一種兼具激勵機(jī)制和約束機(jī)制的系統(tǒng)性、多維度的重大制度設(shè)計和工具創(chuàng)新。中國是全球最大的發(fā)展中國家和碳排放國，以煤為主的能源體系和高碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，持續(xù)推動市場規(guī)模拓展，有序?qū)⒅攸c高耗能行業(yè)全面納入碳市場管控范圍，對中國低成本、高效率的實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有重要的促進(jìn)作用，也為融入碳市場國際化進(jìn)程奠定了基礎(chǔ)。
在能源基金會的支持下，中國能源研究會能效與投資評估專委會開展了加快工業(yè)行業(yè)納入全國碳市場的相關(guān)研究，為推動工業(yè)領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展、促進(jìn)全國碳市場高效穩(wěn)定運行提供有效參考。
構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐：建設(shè)統(tǒng)一高效的全國碳市場
中國碳市場從無到有、試點先行、穩(wěn)健發(fā)展，2011年10月，國家發(fā)展和改革委員會辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，標(biāo)志著中國試點碳市場的建設(shè)正式啟動。2013年正式運行以來，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳、福建八個試點碳市場累計交易量6.6億噸，累計交易額183.7億元，交易機(jī)制不斷推陳出新，區(qū)域碳排放增量和強(qiáng)度保持雙降趨勢（圖1）。
“十四五”以來，中國進(jìn)入了能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，也進(jìn)入了碳達(dá)峰的攻堅期與窗口期。
經(jīng)過多年試點實踐探索，2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動，成為全球碳配額總量最大的碳市場，作為目前全國碳市場唯一主體，電力行業(yè)減碳成效顯著，2023年電力行業(yè)單位發(fā)電量二氧化碳排放量比2018年降低了8.78%，為更多行業(yè)納入全國碳市場奠定基礎(chǔ)、形成示范提供了借鑒。
但對比已有20年發(fā)展歷史的歐盟市場，中國碳市場的效能尚未被激發(fā)出來，還存在參與行業(yè)類型單一，市場流動性不足、市場運行效率低等問題，迫切需要引入更多減排成本有差異的排放主體，來增加市場的多元化和差異化，提升碳交易市場活躍度，從而助力碳交易機(jī)制真正發(fā)揮市場配置功能作用。
在政策導(dǎo)向從“能源雙控”向“碳雙控”轉(zhuǎn)型，全球氣候治理不確定性和不穩(wěn)定性陡增的情況下，構(gòu)建更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場成為健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制的重要任務(wù)。
為進(jìn)一步加大碳減排力度、壓實企業(yè)的碳減排責(zé)任，中國政府近兩年來在一系列重大會議和重要政策文件中就擴(kuò)大全國碳市場覆蓋范圍作出重要部署，逐漸刻畫出清晰且明確的全國碳市場擴(kuò)容條件，提出以國家控制溫室氣體排放的總體要求為抓手，綜合考慮減排緊迫性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻(xiàn)、行業(yè)接受程度、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)和國際社會關(guān)注度等因素，有步驟地優(yōu)先納入碳排放量大、減污降碳協(xié)同效果好、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)好的重點行業(yè)，為碳市場擴(kuò)容提供了較為清晰的預(yù)期。
提高碳市場有效性和活力：加快工業(yè)行業(yè)的融入
工業(yè)是中國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也是應(yīng)對氣候變化的重要領(lǐng)域。當(dāng)前，中國工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然不合理，高耗能產(chǎn)業(yè)所占比例仍然較大，工業(yè)領(lǐng)域能源消費量占全國總體消費的六成，直接碳排放量占總量的近四成左右。
因此，適度超前謀劃工業(yè)綠色低碳跨越式發(fā)展，以碳交易市場作為促進(jìn)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵抓手，是應(yīng)對不穩(wěn)定不確定國際國內(nèi)環(huán)境的重要選擇。
重點工業(yè)行業(yè)全面納入全國碳市場，一方面促進(jìn)了行業(yè)碳排放核算規(guī)則的逐步完善，覆蓋范圍也將從50億噸擴(kuò)容至80億噸，占全球排放總量的20%以上，為與國際碳市場建立鏈接合作做好接口準(zhǔn)備。
另一方面，全國碳市場的資源配置作用將推動高碳企業(yè)提高其綠色生產(chǎn)率，使碳約束的外部性內(nèi)部化，抑制高碳企業(yè)無效、低效的能源投資沖動，將資金有效引導(dǎo)至最大程度挖掘節(jié)能降耗、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和工藝改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、零碳負(fù)碳前沿技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，持續(xù)推動工業(yè)企業(yè)綠色低碳發(fā)展取得新進(jìn)展新突破。
通過對六大工業(yè)行業(yè)的行業(yè)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、行業(yè)能力、國際形勢等條件的比較分析，可以看到，電解鋁、水泥和鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場的基礎(chǔ)條件相對成熟。
其中，電解鋁行業(yè)產(chǎn)品單一、工藝流程簡單，擬納入全國碳市場的80余家電解鋁企業(yè)具有良好的碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，擬覆蓋的碳排放量約7000余萬噸。
水泥行業(yè)生產(chǎn)流程相對成熟且簡單，水泥熟料生產(chǎn)工段碳排放量約11.2億噸左右，相關(guān)企業(yè)約1000余家，行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較好，具備采用基準(zhǔn)法分配碳排放配額的條件。
鋼鐵行業(yè)的工藝流程和能耗特征比以上兩個行業(yè)復(fù)雜，精準(zhǔn)核算每個設(shè)施的碳排放量難度較大，但碳排放量和減排潛力較大，擬納入的碳排放量占全國碳排放總量的比例約為14%，鋼鐵受CBAM的影響比水泥和電解鋁更大，納入碳市場需求迫切。
因此，2024年9月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》，提出2024年將作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)首個管控年度，2025年底前完成首次履約工作。 首輪擴(kuò)容后全國碳市場新增覆蓋排放量近30億噸，新增重點排放單位約1500家。
其他工業(yè)行業(yè)基礎(chǔ)條件成熟度不一，下一步有重點、快速度推進(jìn)這些行業(yè)納入全國碳市場是未來2-3年的工作重點。
其中，平板玻璃行業(yè)碳排放規(guī)模較小，但工序技術(shù)集中度高，初步具備采用行業(yè)基準(zhǔn)法分配碳排放配額的條件。
石化和化工行業(yè)工藝流程復(fù)雜、工序邊界難確定、碳排放結(jié)構(gòu)復(fù)雜，原油加工和乙烯等工序或裝置的工藝流程相對其他石化產(chǎn)品更簡單，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好，但涉及到切分、核算的時候，數(shù)據(jù)質(zhì)量差別很大，基準(zhǔn)值設(shè)定難度較大。
合成氨、甲醇和電石生產(chǎn)是化工行業(yè)中設(shè)備相對獨立、生產(chǎn)流程相對簡單、終端能耗占比較大的三個行業(yè)，納入的難度比煉油和乙烯小，但也得考慮是否按原料來源不同設(shè)定不同基準(zhǔn)值，比如合成氨要考慮煤頭、油頭、氣頭和水頭（即電解水制合成氨）等不同制氣工序。
銅冶煉行業(yè)的企業(yè)數(shù)量不多，碳排放規(guī)模不大，約占有色金屬行業(yè)碳排放量的4.2%左右，但生產(chǎn)工藝技術(shù)和產(chǎn)品種類較多，裝備設(shè)施復(fù)雜，對每類生產(chǎn)工藝技術(shù)開發(fā)不同的行業(yè)基準(zhǔn)值有較大難度，因此建議初期采用企業(yè)歷史強(qiáng)度法分配碳排放配額。
最后，造紙行業(yè)碳排放基數(shù)大、生產(chǎn)工藝和能耗特征復(fù)雜，且行業(yè)集中度較低，因此行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)還在逐步完善中，初步可采用企業(yè)歷史強(qiáng)度法分配配額。
預(yù)計2030年前，六大工業(yè)行業(yè)的11個子行業(yè)將全部納入全國碳市場，隨著全國碳市場覆蓋范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，碳市場影響力將顯著提升。
工業(yè)融入全國碳市場六大關(guān)鍵問題
國際碳市場的政策與實踐為中國碳市場的發(fā)展提供了重要參考，但中國獨特的國情，決定了碳市場在擴(kuò)容過程和擴(kuò)容后的碳市場關(guān)鍵要素設(shè)計與國際成熟碳市場還有較大差別。
重點工業(yè)行業(yè)納入全國碳市場將面臨如何處理好碳市場與行業(yè)承受力和公平性的關(guān)系，如何解決配額分配方案制定難度大、間接排放是否納入、碳數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、信息披露制度不完善、碳金融監(jiān)管有效性較弱等問題，這關(guān)系到重點行業(yè)納入后全國碳市場的實際運行效果。
1. 行業(yè)承受力與公平性問題。減排責(zé)任的公平合理分配是碳市場政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從行業(yè)承受力考慮，企業(yè)轉(zhuǎn)型需要時間和資源投入，碳交易的實施會使相當(dāng)一批能耗高、效益低的中小企業(yè)被市場淘汰，甚至實力雄厚的大型企業(yè)也會因完成履約或開發(fā)節(jié)能減排新技術(shù)而增加運營成本。從行業(yè)間公平性考慮，覆蓋行業(yè)的達(dá)峰時間、減排潛力、減排成本和低碳技術(shù)水平千差萬別，如果不采用差異化的配額分配和基準(zhǔn)設(shè)置方式，或給予相關(guān)產(chǎn)業(yè)更長的過渡期，將無法保證碳交易過程在各個行業(yè)之間的可比性和公平性。
2. 配額分配方案制定的問題。配額分配方案制定工作內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，是支撐行業(yè)納入全國碳市場不可或缺的基本要素。目前，部分工業(yè)行業(yè)已收集的數(shù)據(jù)尚不足以支撐確定合理的配額分配方案。同時，中國配額制定的方法體系和應(yīng)用相對落后于歐美地區(qū)，碳核算方法雖初步建立，但仍存在方法體系相對落后、能源消費及部分化石能源碳排放因子統(tǒng)計基礎(chǔ)偏差大等問題，影響了碳排放配額分配方式的制定工作。
3. 間接排放是否納入的問題。工業(yè)間接排放占工業(yè)碳排放總量的20%以上，如果間接排放不納入，不利于發(fā)揮碳市場激發(fā)重點高耗能企業(yè)挖掘節(jié)能降耗潛力，也違背了碳市場高效實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的設(shè)計初衷。如果考慮納入間接排放，還需要重視公平準(zhǔn)確核算高耗能行業(yè)的間接排放、綠電如何減計碳排放、重復(fù)核算、增加企業(yè)隱性碳排放成本、配額分配方式復(fù)雜等問題。
4. 碳數(shù)據(jù)質(zhì)量管理問題。高耗能行業(yè)數(shù)據(jù)獲取流程監(jiān)管和核算過程比火電行業(yè)更加復(fù)雜，不僅需要綜合企業(yè)的原材料、生產(chǎn)工藝、關(guān)鍵參數(shù)等全流程的信息和數(shù)據(jù)，還要面對企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計劃更新不及時、計量設(shè)備未按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行校驗、數(shù)據(jù)口徑不一致、關(guān)鍵參數(shù)實測率較低等問題，增加了數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確性的風(fēng)險。
5. 信息披露與市場期待存在差距的問題。試點碳交易實踐中有因信息披露問題出現(xiàn)過企業(yè)拒絕履約的現(xiàn)象，全國碳市場進(jìn)入第二個履約周期后，重點排放單位信息公開中，控排企業(yè)排放數(shù)據(jù)、關(guān)鍵參數(shù)的一些檢測信息和重要數(shù)據(jù)，不再公開可查可得?？傮w來看，中國碳市場信息披露的法律制度仍處于建設(shè)期，碳信息披露程度較低，不利于接受政府與公眾監(jiān)督。
6. 碳金融創(chuàng)新不足問題。碳金融可為碳市場參與者提供更多投資機(jī)會和風(fēng)險管理的選擇，也為控排企業(yè)提供了碳資產(chǎn)變現(xiàn)的機(jī)遇。試點碳市場聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)圍繞碳配額和CCER現(xiàn)貨引入碳金融產(chǎn)品入場。然而，全國碳市場尚未對金融和投資機(jī)構(gòu)放開，與歐盟等國際成熟碳市場相比，中國碳金融發(fā)展尚處于起步階段，面臨碳金融各項制度不完善、監(jiān)管機(jī)制有效性較弱、碳排放權(quán)作為合格質(zhì)押物還缺乏法律依據(jù)等諸多挑戰(zhàn)，在制度不完善的情況下，金融或社會資本的快速涌入會加劇市場波動，增加市場風(fēng)險。
加快工業(yè)行業(yè)納入全國碳市場的政策建議
結(jié)合當(dāng)前政策和市場環(huán)境，立足工業(yè)行業(yè)節(jié)能降碳的需要，主管部門要盡快將11個工業(yè)子行業(yè)全部納入全國碳市場，與此同時，加快制定統(tǒng)一的制度體系和完善的監(jiān)管機(jī)制，并在配額階段性分配、間接排放公平核算、數(shù)據(jù)協(xié)同、信息披露質(zhì)量、碳金融創(chuàng)新等方面做好長期準(zhǔn)備，為工業(yè)綠色低碳發(fā)展提供一個長期預(yù)期，也為工業(yè)實現(xiàn)碳中和目標(biāo)起到引導(dǎo)投資、控制總量、發(fā)現(xiàn)價格、降低成本、規(guī)避風(fēng)險的作用，從而促進(jìn)中國碳中和低成本高效率的實現(xiàn)。
（一）完善碳市場監(jiān)管機(jī)制和市場機(jī)制
夯實碳市場法制基礎(chǔ)和各類配套監(jiān)管細(xì)則，在《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，完善碳市場法律制度的頂層設(shè)計，加快出臺《碳排放權(quán)交易法》《碳金融法》等高位階的法律規(guī)范，為碳市場平穩(wěn)有效運行和健康持續(xù)發(fā)展提供制度保障。
相關(guān)機(jī)構(gòu)加快其他重點工業(yè)行業(yè)的專題研究進(jìn)度，盡快形成完善的碳核算和核查方法、配額分配方案等成果，爭取將其他工業(yè)行業(yè)的納入時間提前到啟動實施階段（2024-2026年），為各行業(yè)經(jīng)過2027-2030年的緩沖階段后，適應(yīng)2030年后總量控制、有償分配等機(jī)制的轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。
（二）建立健全碳排放配額初始分配機(jī)制
中國正處于由能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的過渡階段，全國碳市場的有效運行是碳排放雙控制度的最強(qiáng)制度保障。配額分配是碳交易制度的核心基礎(chǔ)，要在宏觀政治經(jīng)濟(jì)背景下，綜合考慮行業(yè)市場化程度、產(chǎn)業(yè)競爭、市場調(diào)控需求、社會承受力等因素，建立配額分配的基本原則。
首先，設(shè)計循序漸進(jìn)的高耗能行業(yè)配額分配機(jī)制，初期應(yīng)以建立控排意識、基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)為主要目標(biāo)，對數(shù)據(jù)積累質(zhì)量高的行業(yè)優(yōu)先采用基準(zhǔn)線法，再逐漸過渡到所有領(lǐng)域并提高精準(zhǔn)度。在配額供需平衡方面，應(yīng)充分考慮節(jié)能考核目標(biāo)、CCER供給的影響，做到盈缺相濟(jì)，并隨著機(jī)制運作成熟逐步收緊配額供給。
其次，逐步推進(jìn)配額總量控制與有償分配制度，加快制定碳市場配額總量控制路線圖，針對工業(yè)行業(yè)的差異性，制定分行業(yè)的配額免費分配及有償分配規(guī)則，真正增加企業(yè)在短流程煉鋼、直接還原鐵、資源循環(huán)利用等低碳工藝改造方面的動力。
此外，對行業(yè)先進(jìn)技術(shù)予以適當(dāng)政策傾斜和激勵，合理認(rèn)可優(yōu)質(zhì)企業(yè)的歷史績效，對能效/環(huán)保領(lǐng)跑者、低碳技術(shù)示范（如氫冶金、CCUS）、長流程改短流程等采取差異化措施，使優(yōu)質(zhì)企業(yè)真正能在碳市場中獲得支持。
（三）做好電力間接碳排放中長期納入全國碳市場的準(zhǔn)備
結(jié)合當(dāng)前政策和市場環(huán)境，立足盡快納入工業(yè)行業(yè)的需要，建議現(xiàn)階段暫不考慮將間接排放納入控排企業(yè)配額管理，待環(huán)境權(quán)益核查流通互認(rèn)機(jī)制和精細(xì)化電網(wǎng)排放因子核算機(jī)制成熟后，適時評估調(diào)整，再將間接排放納入行業(yè)核算規(guī)則。
為推動用戶主動通過節(jié)能減排或參與市場交易實現(xiàn)綠色能源消費，相關(guān)機(jī)構(gòu)需要構(gòu)建電碳市場協(xié)同的制度體系，健全綠色電力消費抵碳機(jī)制和溯源體系，建立跨部門信息共享機(jī)制，通過區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)提高交易過程的透明度和準(zhǔn)確性，避免環(huán)境價值的重復(fù)計算。
（四）建立碳數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管長效機(jī)制
建立日常監(jiān)管機(jī)制，將一年一次集中式核查的數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管模式優(yōu)化為“定期檢查+日常抽查”的常態(tài)化監(jiān)管，將碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容。
完善碳計量管理及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，國家層面制定《碳計量數(shù)據(jù)監(jiān)督管理辦法》，配套制定碳計量管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確碳計量的溯源性要求，開展碳計量技術(shù)的研發(fā)。
提高工業(yè)企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理能力，鼓勵企業(yè)搭建碳管理體系，并對各項活動水平數(shù)據(jù)和排放因子開展實測工作，促進(jìn)企業(yè)持續(xù)升級監(jiān)測技術(shù)和計量設(shè)備，積極利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)等分析和存證技術(shù)，滿足企業(yè)生產(chǎn)過程和產(chǎn)業(yè)鏈碳流動過程的碳排放權(quán)屬、量化和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的需求。
（五）推動建設(shè)基于碳市場的信息披露機(jī)制
推出或修訂完善碳市場建設(shè)相關(guān)的配套制度和技術(shù)規(guī)范體系，包括出臺國家層面的《全國碳交易信息披露管理辦法》和《企業(yè)溫室氣體排放信息披露指引》。明確碳信息披露的時間、范圍、方式等實質(zhì)性內(nèi)容，確保碳信息縱向一致、橫向可比。
加強(qiáng)監(jiān)督管理和信息共享，明確各方信息公開的范圍和溝通協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)對統(tǒng)一披露平臺的數(shù)據(jù)安全管理，促進(jìn)各級主管部門、金融機(jī)構(gòu)的碳信息對接。
（六）加強(qiáng)碳金融頂層設(shè)計、創(chuàng)新和風(fēng)險監(jiān)管
建立健全碳金融相關(guān)法律法規(guī)和制度體系，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)管，加大對操縱全國碳市場或擾亂全國碳市場秩序行為的懲罰力度。明確碳配額和碳資產(chǎn)的金融屬性，探索可操作性、簡便性、流通能力強(qiáng)的碳金融產(chǎn)品，分階段、有序地構(gòu)建碳金融衍生品體系。
鼓勵發(fā)展涉及碳金融業(yè)務(wù)的投資咨詢、信用評級、核證等專業(yè)服務(wù)，構(gòu)建相關(guān)主體的資信評價體系，通過提供完備的第三方服務(wù)，降低交易成本、提高運行效率、減少市場風(fēng)險。
(作者為中國能源研究會能效與投資評估專委會副主任）