界面新聞?dòng)浾?| 張倩楠
界面新聞編輯 | 劉海川
“南四湖專(zhuān)案在這么短的時(shí)間內(nèi)完成了多年難以完成的治理任務(wù)，成功在于檢察公益訴訟融入了法治監(jiān)督體系，善于將中國(guó)特色的政治體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。”2024年11月13日，最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)、南四湖專(zhuān)案組組長(zhǎng)張雪樵在“南四湖專(zhuān)案”指導(dǎo)性案例新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)。
張雪樵表示，南四湖專(zhuān)案作為最高檢繼萬(wàn)峰湖專(zhuān)案之后又一跨區(qū)劃流域生態(tài)治理公益訴訟案件，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)通過(guò)一體化履職、組團(tuán)式辦案模式、異地管轄立案、公開(kāi)聽(tīng)證等機(jī)制創(chuàng)新，已經(jīng)形成了比較成熟的破解跨區(qū)劃流域生態(tài)治理難題的“中國(guó)方案”。
“九龍治水”十余年，南四湖成為“集中納污區(qū)”
南四湖地處山東、江蘇、安徽等省交界處，由微山湖、昭陽(yáng)湖、獨(dú)山湖和南陽(yáng)湖四個(gè)相連湖泊組成，入湖河流53條，涉及4省8市34縣（市、區(qū)），湖區(qū)面積1266平方公里，流域面積3.17萬(wàn)平方公里，是我國(guó)北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大運(yùn)河航運(yùn)交通要道，也是南水北調(diào)東線(xiàn)工程輸水干線(xiàn)和重要調(diào)蓄水庫(kù)，流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與沿湖200多萬(wàn)群眾的生產(chǎn)生活乃至生命健康息息相關(guān)，地位殊為重要。
由于歷史原因及沿湖地區(qū)地理區(qū)位不同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不一，長(zhǎng)期以來(lái)沿湖各地對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的治理重點(diǎn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式等存在較大差異，加之“無(wú)人管”“多頭管”“交叉管”問(wèn)題突出，導(dǎo)致南四湖成為“集中納污區(qū)”。
首先是工業(yè)污染問(wèn)題，多地工業(yè)園區(qū)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施滯后，部分工廠存在超標(biāo)排放和暗管排污等問(wèn)題。湖區(qū)內(nèi)山東江蘇兩省41家煤礦企業(yè)排放的礦井水硫酸鹽和全鹽量等濃度嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致湖區(qū)水質(zhì)下降，且廢水排入農(nóng)田降低農(nóng)作物產(chǎn)量及品質(zhì)。
2021年初，微山縣湖區(qū)有“住家船”（漁民吃住和勞作都在船上）漁民4855戶(hù)16332人，涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）53個(gè)村，生活污水直排入湖，生活垃圾隨意丟棄，湖面漂浮，岸上成堆。
水產(chǎn)養(yǎng)殖作為湖區(qū)農(nóng)民的主要生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，幾乎半數(shù)以上湖面采用高密度的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式，水體嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化，劣化呈醬油色或者黑臭水體。
南四湖每年通行船舶約8.2萬(wàn)艘，且大多高于2000噸位，因各省對(duì)船舶和港口碼頭的管理要求不統(tǒng)一，有的船舶生活污水和含油廢水放任直排，航道湖面常年漂浮生活垃圾。
雖然地方黨委政府十多年來(lái)致力于治污，南四湖流域生態(tài)環(huán)境有所改善，但因?yàn)槎嘀匚廴窘豢棧缧姓^(qū)劃治理不統(tǒng)一，邊治理邊污染的局面未得到根本性扭轉(zhuǎn)。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站國(guó)家地表水環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2020年8月汛期，南四湖流域多個(gè)斷面出現(xiàn)Ⅳ類(lèi)至劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)，高錳酸鹽指數(shù)和總磷濃度明顯超標(biāo)。
公益訴訟推動(dòng)南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理
南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損嚴(yán)重，與執(zhí)法主體分散、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不足緊密相關(guān)，單一行政監(jiān)管系統(tǒng)或者各省分別治理，難以有效根治。
2021年3月下旬，最高檢聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部實(shí)地調(diào)研南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問(wèn)題，并組織山東、江蘇、安徽、河南四省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展初步調(diào)查。鑒于該流域生態(tài)環(huán)境受損問(wèn)題嚴(yán)重復(fù)雜，且案涉違法主體眾多，2021年4月8日，最高檢決定基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損事實(shí)進(jìn)行公益訴訟立案，并成立由四級(jí)檢察機(jī)關(guān)組成的一體化辦案團(tuán)隊(duì)。
歷時(shí)1年零11天，四級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件205件，其中，市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)立案196件，山東、江蘇省級(jí)檢察院立案8件，最高檢直接立案1件。對(duì)污染主體已經(jīng)查明的違法企業(yè)，依法提起民事公益訴訟20件，追究其停止排污侵權(quán)、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償金等法律責(zé)任。
針對(duì)因歷史原因形成的長(zhǎng)期拖而不決的問(wèn)題，辦案組指導(dǎo)江蘇、山東兩省檢察機(jī)關(guān)會(huì)簽《關(guān)于深化跨省協(xié)作配合加強(qiáng)南四湖流域公益保護(hù)工作的意見(jiàn)》。為進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法與檢察公益訴訟的協(xié)作，江蘇、山東、安徽等省級(jí)檢察院與水利部淮河水利委員會(huì)共同簽署《關(guān)于加強(qiáng)淮河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作的實(shí)施意見(jiàn)》。
鑒于相關(guān)省份水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，成為影響南四湖流域上下游、左右岸貫通一體生態(tài)環(huán)境治理的根源性問(wèn)題，最高檢積極協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，督促山東、江蘇、安徽、河南四省著手編制南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)。這是首個(gè)國(guó)家牽頭統(tǒng)一編制、以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布的流域型綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)已頒布實(shí)施，填補(bǔ)了南四湖流域水環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的空白。
通過(guò)辦案，多重污染在根源上得到控制，基本形成全流域上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理格局。2022年，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，南四湖流域國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)良比例歷史上首次達(dá)到100%。2022年4月19日，最高檢決定終結(jié)審查南四湖生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案。
為從長(zhǎng)效機(jī)制上徹底解決因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)生活帶來(lái)的環(huán)境污染反彈問(wèn)題，案件結(jié)案后，最高檢注重跟蹤回訪(fǎng)南四湖生態(tài)環(huán)境治理情況。截至2024年9月底，微山縣通過(guò)生態(tài)化改造，生態(tài)養(yǎng)殖已占全縣養(yǎng)殖面積的88%。經(jīng)過(guò)生態(tài)綜合治理，山東省濟(jì)寧市微山湖旅游區(qū)已獲評(píng)國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)，成為綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的生動(dòng)實(shí)踐。