記者 王珍

據(jù)新華社報(bào)道，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議周五審議通過(guò)近年來(lái)力度最大的化債舉措：一次性增加地方政府債務(wù)限額6萬(wàn)億元，用于置換存量隱性債務(wù)，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生。

財(cái)政部表示，除了一次性增加6萬(wàn)億元地方債限額置換存量隱債外，2024年開(kāi)始還將連續(xù)五年每年從新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專(zhuān)門(mén)用于化債。同時(shí)，2029年及以后年度到期的棚戶(hù)區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元仍按原合同償還。上述三項(xiàng)政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從2023年底的14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元。

“地方隱性債務(wù)”一詞最早出現(xiàn)在2017年7月的中共中央政治局會(huì)議上。2018年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，對(duì)化解地方隱性債務(wù)作出具體部署。2018年底，審計(jì)和監(jiān)管部門(mén)完成對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的摸底統(tǒng)計(jì)。

按照財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在今年10月12日發(fā)布會(huì)上透露的“2023年末全國(guó)納入政府債務(wù)信息平臺(tái)的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%”，以及今天透露的“2023年末，經(jīng)過(guò)逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元 ”，2018年排摸出來(lái)的地方政府隱性債務(wù)余額約為28.6萬(wàn)億元。

財(cái)政專(zhuān)家普遍將隱性債務(wù)定義為，地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。

從2015年至今，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了四輪隱性債務(wù)置換。本次方案和以往相比，相同的地方在于化債主體仍是地方政府，而非中央政府增發(fā)國(guó)債直接下場(chǎng)兜底?；瘋绞揭惭赜昧酥暗穆肪€：中央政府在制度上開(kāi)“綠燈”，讓地方政府“用時(shí)間換空間”，從而逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

不同之處在于，這次大規(guī)模債務(wù)置換代表著我國(guó)化債思路的根本轉(zhuǎn)變。

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安指出：一是從過(guò)去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，二是從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

“財(cái)政部此次提出將隱性債務(wù)與公開(kāi)債務(wù)進(jìn)行整合并軌的舉措，極為關(guān)鍵。這預(yù)示著城投公司在未來(lái)將被要求全面剝離其承擔(dān)的地方政府隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)與政府融資平臺(tái)債務(wù)的明確劃分，確立地方政府直接承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的新格局?！蔽髂县?cái)經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉對(duì)界面新聞劉蓉說(shuō)。

另外，本次人大常委會(huì)會(huì)議還審議了 《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法（修正草案）》。修正草案明確，各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)管理情況。

根據(jù)當(dāng)前的監(jiān)督法，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府僅審查預(yù)算執(zhí)行，而無(wú)需向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)管理情況。

藍(lán)佛安周五表示，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。財(cái)政部將會(huì)同相關(guān)部門(mén)，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，對(duì)新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起。

2015年以來(lái)地方隱性債務(wù)置換回顧

第一輪債務(wù)置換：2015-2018年，主要是用地方置換債券來(lái)置換非政府債券形式的政府債務(wù)，總規(guī)模約為12.2萬(wàn)億元。

2014年修訂的《預(yù)算法》賦予了地方政府舉債的權(quán)力，并規(guī)定舉債的唯一方式為發(fā)行地方政府債券。通過(guò)發(fā)行債券來(lái)置換非債券形式的存量政府債務(wù)成為了一種選擇。同年9月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中提出，對(duì)于甄別后的以非政府債券形式存在的存量債務(wù)，各地可發(fā)行置換債進(jìn)行置換。在此背景下，財(cái)政部于10月出臺(tái)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，對(duì)地方政府存量債務(wù)進(jìn)行了甄別，并提出在三年左右的過(guò)渡期內(nèi)，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，地方政府存量債務(wù)為15.4萬(wàn)億元，其中1.06萬(wàn)億元為過(guò)去批準(zhǔn)發(fā)行的債券，其余14.34萬(wàn)億元通過(guò)銀行貸款、融資平臺(tái)等非債券方式舉借。

這一輪地方債置換推動(dòng)了地方政府債務(wù)管理體制的改革，明確了“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的管理思路，并顯著降低了政府部門(mén)的債務(wù)付息成本。根據(jù)2019年12月出版的《中國(guó)財(cái)政》雜志刊登的《新中國(guó)成立70年來(lái)財(cái)政體制和預(yù)算管理改革成就》一文，2015-2018年，各地共計(jì)發(fā)行置換債券12.2萬(wàn)億元，三年存量政府債務(wù)置換目標(biāo)基本完成，累計(jì)降低政府融資成本1.7萬(wàn)億元以上，有效減少了金融系統(tǒng)呆壞賬損失。

分析師指出，此輪債務(wù)置換主要通過(guò)地方上報(bào)摸排的方式進(jìn)行，在上報(bào)過(guò)程中不同區(qū)域上報(bào)口徑仍存在一定出入，或存在一定道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二輪債務(wù)置換：2019年至2021年9月，以建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)為主要載體，總規(guī)模約7700億元。

2019年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，指導(dǎo)地方政府和金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展隱性債務(wù)置換。此后，全國(guó)建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)開(kāi)始啟動(dòng)。

2019年，貴州、湖南、內(nèi)蒙古、云南、遼寧、江蘇、甘肅等地共發(fā)行了1579億元的地方置換債券用于隱性債務(wù)化解。除江蘇外，其余6?。▍^(qū)）均明確表示納入了建制縣化債試點(diǎn)。

在首批建制縣化債試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，第二批建制縣化債試點(diǎn)于2020年12月啟動(dòng)，至2021年9月，遼寧、重慶、天津、寧夏、青海等26個(gè)?。▍^(qū)、市）在此期間發(fā)行了6128億元的特殊再融資債用于償還存量政府債務(wù)。用于“償還存量政府債務(wù)”的特殊再融資債開(kāi)始出現(xiàn)。

這一輪債務(wù)置換主要針對(duì)償債壓力加大的弱資質(zhì)區(qū)域，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。同時(shí)，建制縣化債試點(diǎn)也為后續(xù)的化債工作明確了基本流程和范式。但這輪債務(wù)置換額度有限，部分區(qū)域在完成置換后仍出現(xiàn)了信用風(fēng)險(xiǎn)事件。

第三輪債務(wù)置換：2021年10月-2022年6月，北上廣全域隱性債務(wù)清零試點(diǎn)，總規(guī)模約5042億元。

2021年10月，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京、上海、廣東三地開(kāi)始進(jìn)行全域隱債清零。此后，三地均發(fā)行了特殊再融資債，共計(jì)5041.8億元。

這次債務(wù)置換涉及面較小，但為后續(xù)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解提供了范式，特殊再融資債逐步成為債務(wù)化解的重要工具。

第四輪債務(wù)置換：2023年10月至今，特殊再融資債全面推廣使用，總規(guī)模約2.6萬(wàn)億元。

2023年7月召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議明確要求“制定實(shí)施一攬子化債方案”。同年10月，特殊再融資債重啟發(fā)行，標(biāo)志著新一輪債務(wù)置換拉開(kāi)序幕。據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際統(tǒng)計(jì)，2023年10月至12月期間，特殊再融資債累計(jì)發(fā)行126只，規(guī)模近1.4萬(wàn)億元，超過(guò)前兩次特殊再融資債的發(fā)行規(guī)模之和。2024年以來(lái)發(fā)行節(jié)奏有所放緩，累計(jì)規(guī)模達(dá)1.2萬(wàn)億元。

此輪特殊再融資債券額度主要向債務(wù)壓力較大的省份傾斜，助力地方政府優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

長(zhǎng)期來(lái)看，分析師指出，要從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題，必須建立現(xiàn)代財(cái)政體制。

東北財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)工程實(shí)驗(yàn)室主任、原中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)周天勇此前接受界面新聞采訪時(shí)指出，地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張的一個(gè)根本原因在于我國(guó)缺乏現(xiàn)代財(cái)政制度體系。 

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒進(jìn)一步指出，在財(cái)政體制方面，要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、厘清政府與市場(chǎng)邊界、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對(duì)人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并等；在債務(wù)預(yù)算管理方面，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，建立債務(wù)與資本預(yù)算，并建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。此外，還需要加快城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐，推動(dòng)其向市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，以降低對(duì)地方政府的依賴(lài)。