文丨羅志恒（粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
（以下觀點(diǎn)整理自羅志恒在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會(huì)（第91期）上的發(fā)言）
一、如何認(rèn)識(shí)央地關(guān)系改革：不僅要解決短期地方財(cái)政困難，更要服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展
可以從三個(gè)維度認(rèn)識(shí)央地關(guān)系。其一，財(cái)稅體制改革中的央地關(guān)系居于核心位置，對(duì)稅制和預(yù)算改革都有著極為重要的影響，事關(guān)中央的宏觀調(diào)控能力、地方政府的積極性，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。好的央地關(guān)系既能發(fā)揮中央政府的控制力，又能促進(jìn)地方政府的積極性、推動(dòng)地方政府與市場(chǎng)主體保持良性互動(dòng)。其二，央地關(guān)系不僅包括財(cái)權(quán)財(cái)力的分配、事權(quán)和支出責(zé)任的分配、轉(zhuǎn)移支付的安排，而且這背后還涉及到中央與地方的權(quán)力分配，不單單是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而且是政治關(guān)系。因此，央地關(guān)系的科學(xué)性直接關(guān)乎國(guó)家治理和長(zhǎng)治久安。其三，中國(guó)有五級(jí)政府，央地關(guān)系確定后，也就為省以下財(cái)政關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，劃定了省以下財(cái)政體制的邊界和范圍。央地關(guān)系不清晰，省以下財(cái)政關(guān)系也難以理順。
1、三中全會(huì)提出要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，并做了“一上一下”的部署安排，旨在解決當(dāng)前地方財(cái)政困難。具體而言，“上”是指將事權(quán)和支出責(zé)任上移至中央，“下”則指將財(cái)力下移至地方，增加地方自主財(cái)力。當(dāng)前的央地關(guān)系改革為何要直指這個(gè)問題？就是為了緩解地方政府因財(cái)政困難而產(chǎn)生的一系列問題，包括：財(cái)力不足的情況下地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)的能力不足、提供公共服務(wù)的能力不足、拖欠上下游賬款形成三角債，地方政府在化解債務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及提供公共服務(wù)方面的能力受限等。因此，央地關(guān)系改革通過“一上一下”的策略，可以有效地解決這些現(xiàn)實(shí)問題。
2、從中長(zhǎng)期視角來(lái)看，央地關(guān)系的改革能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更高水平的供需均衡，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。在中國(guó)式現(xiàn)代化大背景下，央地關(guān)系改革的目標(biāo)不能止于解決地方財(cái)政困難，還要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)更高水平的供需均衡。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的主要問題是總需求不足，從今年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況可以看到，盡管工業(yè)增加值等供給端指標(biāo)恢復(fù)較好，但是需求端總體較弱。雖然有很多種解釋，但總需求不足、供需失衡繼而導(dǎo)致的物價(jià)下行、PPI連續(xù)24個(gè)月為負(fù)、宏微觀背離等現(xiàn)象，與財(cái)政體制和央地關(guān)系有著緊密的聯(lián)系。
在財(cái)政收入端，中國(guó)實(shí)行的是生產(chǎn)地稅制，這導(dǎo)致地方政府會(huì)更多地在供給端去發(fā)力，生產(chǎn)在哪里、注冊(cè)地在哪里，稅收就交在哪里，自然地方的積極性在招商引資、在生產(chǎn)、在供給端。當(dāng)供給端越多，需求端不能同步增長(zhǎng)，自然會(huì)出現(xiàn)供需失衡。在財(cái)政支出端，近年來(lái)支出結(jié)構(gòu)有很大的改進(jìn)，結(jié)構(gòu)從以物為主轉(zhuǎn)向以人為主，特別是加大了對(duì)于民生社保方面支出的力度，提高了支出占比。盡管有較大進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，民生社保尤其是醫(yī)療、教育、養(yǎng)老方面的財(cái)政支出仍顯不足。尤其是農(nóng)民工等流動(dòng)人口的公共服務(wù)到底由中央還是地方來(lái)提供？目前主要是地方提供，自然會(huì)出現(xiàn)財(cái)力和公共服務(wù)不足，這可能會(huì)使居民對(duì)未來(lái)有后顧之憂，進(jìn)而增加預(yù)防性儲(chǔ)蓄，不利于釋放消費(fèi)和住房需求，不利于總需求的擴(kuò)大。再比如，土地方面，土地是政府非常重要的資產(chǎn)資源，以至于形成土地財(cái)政，過去實(shí)施的是價(jià)格非常低廉的工業(yè)用地、高昂的住宅用地政策，于是這就形成了工業(yè)供給強(qiáng)、但對(duì)居民需求擴(kuò)大產(chǎn)生了壓制的局面。這些問題，都是財(cái)稅問題，有些是直接的央地關(guān)系問題。
綜上，在討論央地關(guān)系時(shí)，不僅要分析短期的地方財(cái)政困難，而且還要從中長(zhǎng)期研究怎么服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展需要，以及更高質(zhì)量的發(fā)展和更高水平的供需平衡。
二、當(dāng)前央地關(guān)系的基本格局：三個(gè)特征
1、地方政府支出占比較高、支出規(guī)模大，在房地產(chǎn)收入大幅下行背景下地方財(cái)政困難
地方支出占比高、規(guī)模比較大是央地關(guān)系的第一個(gè)基本特征，中央支出占比僅為14%，大部分在地方支出；甚至全國(guó)財(cái)政收入（21.7萬(wàn)億）全部給到地方還不夠（地方支出23.6萬(wàn)億）。為何地方支出規(guī)模會(huì)如此龐大？
其一是很多人關(guān)注的財(cái)政體制原因，是中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理，過度下移支出責(zé)任，但近年來(lái)財(cái)政體制總體穩(wěn)定并且不斷完善，所以這不能解釋近年來(lái)為何地方財(cái)政越發(fā)緊張。
其二是政府和市場(chǎng)的關(guān)系沒有理順，近年來(lái)地方尤其是基層政府承擔(dān)著近乎無(wú)限責(zé)任，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等多方面。
其三是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，導(dǎo)致地方財(cái)政支出責(zé)任增加。中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前是結(jié)構(gòu)性問題、周期性問題的交織，以及疫情三年的沖擊留下的后遺癥。在此情況下，房地產(chǎn)行業(yè)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，于是地方政府成立房地產(chǎn)紓困基金保供給、保交樓，此為房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化；部分地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，地方政府墊付了部分資金用于穩(wěn)定儲(chǔ)戶，此為金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，這些都增加了地方政府支出責(zé)任。
其四是中央對(duì)地方的考核機(jī)制從單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向多元目標(biāo)，導(dǎo)致地方支出責(zé)任范圍擴(kuò)大、剛性程度上升。從以前單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核目標(biāo)到現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等，地方政府支出責(zé)任范圍擴(kuò)大。
2、中央轉(zhuǎn)移支付大，產(chǎn)生三大后果，陷入“兩難”怪圈
在地方支出規(guī)模龐大的情況下，若中央不給予轉(zhuǎn)移支付支持，地方財(cái)政就會(huì)困難，“三?！本碗y以為繼，公共服務(wù)無(wú)法提供，甚至可能出現(xiàn)亂罰款、亂收費(fèi)現(xiàn)象，破壞營(yíng)商環(huán)境，難以落實(shí)中央政策。但是，中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大又產(chǎn)生了三大后果，陷入到“兩難”怪圈。從三大后果看，其一是轉(zhuǎn)移支付不可持續(xù)；其二是轉(zhuǎn)移支付在分配過程中會(huì)產(chǎn)生效率損失，因?yàn)橹挥械胤秸盍私猱?dāng)?shù)厮柝?cái)力及用途，再精確科學(xué)的公式也不如地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用衿玫睦斫?；其三是轉(zhuǎn)移支付可能產(chǎn)生逆向激勵(lì)，對(duì)江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)大省發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性產(chǎn)生負(fù)面影響。將各個(gè)省份上繳中央與中央給予地方的轉(zhuǎn)移支付兩者相減，就會(huì)發(fā)現(xiàn) 2000 年凈貢獻(xiàn)省份為12個(gè)，2010 年為10個(gè)，2020 年為8個(gè)。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大是當(dāng)前央地關(guān)系的第二個(gè)核心特征。
3、地方債務(wù)高，隱性債務(wù)滋生
地方政府如何實(shí)現(xiàn)收支平衡的呢？地方政府的收支差一部分通過中央轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，剩下的財(cái)政缺口往往通過地方政府債務(wù)融資來(lái)解決。地方政府債務(wù)又分為不同形式，如果是赤字規(guī)模、地方一般債以及專項(xiàng)債顯性債務(wù)規(guī)模足夠大，就不會(huì)有隱性債務(wù)。由于過去長(zhǎng)期采用控赤字和擴(kuò)專項(xiàng)債的理念，在實(shí)際中就形成了控赤字、擴(kuò)專項(xiàng)債和隱性債務(wù)擴(kuò)張的財(cái)政實(shí)踐。因?yàn)榈胤秸闹С鲆?guī)模比較大，中央轉(zhuǎn)移支付并不足以完全滿足其支出需求，因此地方政府不得不依賴于顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的結(jié)合來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，這種財(cái)政實(shí)踐模式是當(dāng)前央地關(guān)系基本格局的第三個(gè)特征。
關(guān)于地方債務(wù)高這個(gè)問題，需要從以下三方面理性看待：
（1）債務(wù)本身是中性的，是否產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)取決于兩個(gè)關(guān)鍵
債務(wù)本身是中性的，既不是鴉片，也不是靈丹妙藥，現(xiàn)代信用經(jīng)濟(jì)條件下債務(wù)是必然的，政府債務(wù)也是必然的。這里的核心關(guān)鍵有兩點(diǎn)：第一是債務(wù)支出結(jié)構(gòu)和效率。如果1個(gè)單位的債務(wù)能夠帶動(dòng)1.5個(gè)單位的GDP增長(zhǎng)或更大財(cái)力的增長(zhǎng)，即隨著分子債務(wù)的增長(zhǎng)，分母 GDP 和財(cái)力規(guī)模的擴(kuò)大，負(fù)債率和債務(wù)率會(huì)下降。因此，關(guān)鍵在于債務(wù)的用途以及支出結(jié)構(gòu)和效率。第二是債務(wù)所形成的資產(chǎn)，以及基于資產(chǎn)之上的現(xiàn)金流與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的匹配度。若現(xiàn)金流與還債周期相匹配，即便債務(wù)規(guī)模較大也不會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。這是討論債務(wù)問題的核心關(guān)鍵，而不能簡(jiǎn)單根據(jù)債務(wù)規(guī)模高低來(lái)評(píng)價(jià)好壞。
（2）從地方和全國(guó)的視角來(lái)看債務(wù)，會(huì)得出完全不同的判斷
從地方視角來(lái)看，債務(wù)存在到期難以償還的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前國(guó)債30萬(wàn)億，地方債顯性債40 萬(wàn)億，顯性債務(wù)的規(guī)模大致在70萬(wàn)億。地方隱性債務(wù)的測(cè)算結(jié)果不一，假定為30萬(wàn)億，那么國(guó)債、地方債及隱性債務(wù)總和約為100萬(wàn)億，不到我國(guó)GDP的100%。因此從全國(guó)視角來(lái)看，此債務(wù)規(guī)模不至于構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)，且未來(lái)尤其是中央國(guó)債仍有較大舉債空間。
（3）對(duì)債務(wù)問題采取清零的思路還是在未來(lái)發(fā)展中化解，也會(huì)得出完全不一樣的結(jié)論
在房地產(chǎn)市場(chǎng)處于上行周期和財(cái)政收入增速較快的時(shí)期，隱性債務(wù)清零是合適的。但目前形勢(shì)下，若采取清零思路，可能會(huì)產(chǎn)生一定的收縮效應(yīng)。面對(duì)這個(gè)問題，當(dāng)務(wù)之急要盡快恢復(fù)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和能力，這實(shí)際上是改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)，即中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)地方政府積極性、釋放社會(huì)和企業(yè)家的活力。
三、解決央地關(guān)系問題的關(guān)鍵：配套改革，提高中央支出比重
以上就是中央地方關(guān)系基本格局的三個(gè)基本特征。解決這個(gè)問題的重要抓手在于減少地方政府承擔(dān)的事務(wù)，由中央政府承擔(dān)更多職責(zé)，如此則無(wú)需過多轉(zhuǎn)移支付，地方政府財(cái)力緊平衡狀況也會(huì)得到緩解。
從國(guó)際上主要經(jīng)濟(jì)體的中央地方財(cái)政支出比重看，大部分中央財(cái)政支出占比大于50%，我國(guó)雖然難以提高到50%，但是從趨勢(shì)看也有必要提高中央財(cái)政支出比重。到底是什么因素決定了中央財(cái)政支出占比呢？我們看了傳統(tǒng)文化、歷史條件、單一制還是聯(lián)邦制政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，初步發(fā)現(xiàn)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的中央和地方財(cái)政支出比例，很可能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（人均GDP）有較大的關(guān)系。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高時(shí)，民眾對(duì)于公平的重視程度，比如統(tǒng)一大市場(chǎng)、收入分配公平、環(huán)境保護(hù)、民生保障等方面的要求更高，這些需求并不能依靠州政府或省政府能解決的，必須依靠聯(lián)邦政府、中央政府來(lái)解決。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平背后是人對(duì)于公共產(chǎn)品、公共秩序的需求在變化。中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、提高并均衡社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)保等事權(quán)等的重要性更加凸顯，也要求中央政府支出比重提高。
如何提高中央事權(quán)和支出責(zé)任占比呢？這個(gè)問題雖已討論多年但仍未解決，原因在于財(cái)政的重點(diǎn)在于“政”而非“財(cái)”，是“政”決定“財(cái)”，財(cái)?shù)膯栴}好解決，這是分稅制改革的主要內(nèi)容，但是事權(quán)和支出責(zé)任涉及到“政”，涉及到政府職能，改革自然難度大，而且不是由財(cái)政部門所能夠?qū)崿F(xiàn)的，要由更高層級(jí)來(lái)推動(dòng)。
一是要匹配政府職能和機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化垂直管理和推動(dòng)部門實(shí)體化。否則在“上級(jí)決策+下級(jí)執(zhí)行”“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買單”和“上面千條線、下面一根針”的制度背景下，劃分再清晰的央地關(guān)系也會(huì)在執(zhí)行中被消解。
二是要匹配考核機(jī)制的完善。前文已經(jīng)提及，考核目標(biāo)的多元會(huì)導(dǎo)致地方支出責(zé)任范圍擴(kuò)大、剛性程度上升，因此必須優(yōu)化考核機(jī)制，分清輕重緩急，當(dāng)務(wù)之急經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是核心目標(biāo)。只有具備配套舉措，才可能真正提高中央財(cái)政支出比重。
三是逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)。食藥品監(jiān)督管理權(quán)等應(yīng)盡快做實(shí)成為中央事權(quán)，否則會(huì)出現(xiàn)食藥品監(jiān)督管理不足等問題。
四是建立中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
央地關(guān)系除了事權(quán)和支出責(zé)任劃分，還要考慮到財(cái)權(quán)財(cái)力的分配和轉(zhuǎn)移支付的安排。當(dāng)前中央和地方收入占比目前是45:55格局，如果“消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方”實(shí)施后，2023年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅1.6萬(wàn)億，占稅收的9%、一般公共預(yù)算收入的7%，如果下劃地方，中央收入占比將下降至38.5%，中央和地方收入劃分“四六開”。同時(shí)，三中全會(huì)提出“優(yōu)化共享稅分享比例”，共享稅目前主要是增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅。增值稅在中央和地方間是五五分成，一方面增值稅稅基涉及到商品、生產(chǎn)要素流動(dòng)，事關(guān)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，理應(yīng)作為中央稅或者中央分享大頭，另一方面，從調(diào)動(dòng)地方積極性以及解決地方財(cái)力的角度又要給予地方更大的分享比例。因此，優(yōu)化共享稅比例在實(shí)現(xiàn)中央地方財(cái)力格局、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的同時(shí)，要更多地從調(diào)動(dòng)地方積極性、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)等角度出發(fā)，尋找多重目標(biāo)下的合理平衡。否則，如果一味降低中央的共享比例，解決了地方的問題將產(chǎn)生宏觀調(diào)控能力不足的新問題。
在轉(zhuǎn)移支付方面，2024年《預(yù)算報(bào)告》提出“研究建立完善促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制?！比腥珪?huì)提出“建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。”未來(lái)有必要從三個(gè)方面改進(jìn)：其一是嵌入激勵(lì)約束制度，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)大省發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性，目前是逆向激勵(lì)；其二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，大幅增加均衡性轉(zhuǎn)移支付占比；其三是優(yōu)化資金分配，轉(zhuǎn)移支付要更多地與人掛鉤，人口流動(dòng)到哪里，轉(zhuǎn)移支付要跟進(jìn)到哪里，這樣能夠真正落實(shí)轉(zhuǎn)移支付與人掛鉤，能夠落實(shí)常住地提供基本公共服務(wù)，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。
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