記者 王珍
國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室日前發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)市場(chǎng)影響，多地進(jìn)入長(zhǎng)期財(cái)政緊平衡狀態(tài)，地方政府尤其基層政府財(cái)政矛盾逐漸凸顯，財(cái)政可持續(xù)性逐漸變差。
據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室統(tǒng)計(jì)，2024年上半年，31個(gè)省市地區(qū)財(cái)政自給率都較2015年出現(xiàn)一定程度的下降，近一半地區(qū)財(cái)政自給率降幅超10%。其中，有一半地區(qū)財(cái)政自給率低于疫情前水平，有約三分之一地區(qū)財(cái)政自給率低于去年。
財(cái)政自給率是一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出之比。報(bào)告指出，由于財(cái)政支出增速持續(xù)高于財(cái)政收入增速，地方財(cái)政收入可支撐的支出范圍越來(lái)越小，2024年上半年僅上海市實(shí)現(xiàn)收支盈余，有17個(gè)地區(qū)的財(cái)政自給率不足50%，主要以東北和中西部地區(qū)為主。
從稅收收入來(lái)看，各省市財(cái)政收入也表現(xiàn)出明顯的順周期特征。2024年上半年，資源型地區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)度顯著降低，山西、內(nèi)蒙古、青海、陜西財(cái)政收入持續(xù)下滑，收入增速為所有地區(qū)最低。其中，主要是受煤炭礦產(chǎn)資源量?jī)r(jià)齊跌的影響，山西省上半年財(cái)政收入增速較上年同期大幅下降10.9%。在已公布稅收數(shù)據(jù)的22個(gè)省份中，16個(gè)省市的稅收收入出現(xiàn)下滑，多表現(xiàn)為增值稅及企業(yè)利潤(rùn)下降導(dǎo)致企業(yè)所得稅下降。
從非稅收入來(lái)看，在已公布相關(guān)數(shù)據(jù)的22個(gè)省份中，除廣西、云南、陜西外，其余19個(gè)省市的非稅收入上半年都實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，且增速均遠(yuǎn)高于稅收收入。非稅收入的增長(zhǎng)主要源于各地加大資源資產(chǎn)處置力度、公安大案要案及紀(jì)檢監(jiān)察等罰沒(méi)收入等，但非稅收入的持續(xù)增長(zhǎng)會(huì)損害當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境，而且資產(chǎn)存量空間有限，這顯然是不可持續(xù)的。
國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室指出，在稅收收入和土地財(cái)政下滑且債務(wù)發(fā)行放緩的背景下，非稅收入成為地方政府可以自主拓展的唯一途徑，與轉(zhuǎn)移支付收入共同彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。疫情后地方政府的非稅收入尤其罰沒(méi)收入呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，2023年，近80%的地區(qū)非稅收入在財(cái)政收入中的占比較疫情前有所上升。2024年上半年非稅收入同比增長(zhǎng)11.7%。
收入結(jié)構(gòu)方面，地方政府可用財(cái)力愈加捉襟見(jiàn)肘。一方面，地方政府可支配財(cái)力較小。2023年，除北京、天津、山西、上海、廣東之外，其余地區(qū)的稅收收入和非稅收入在綜合財(cái)力中的占比均不到50%，可以看出，大部分地區(qū)對(duì)于轉(zhuǎn)移支付和土地財(cái)政的依賴(lài)度較高，更易受到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整的影響。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整階段，各省市土地財(cái)政收入大幅萎縮對(duì)于地方政府財(cái)政空間的沖擊較大，同時(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段稅收收入大幅下滑，地方政府可自主使用的財(cái)政空間大幅收窄，而地方政府財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，逆周期調(diào)節(jié)作用更需財(cái)政的大力支撐。
另一方面，經(jīng)濟(jì)下行階段，稅收收入占比逐漸降低，轉(zhuǎn)移支付占比不斷提升稅收替代性逐漸加大。與2019年相比，2023年，近8成省市稅收收入在綜合財(cái)力中的占比均出現(xiàn)不同程度的下降，除上海、貴州外，其余所有地區(qū)政府性基金收入占比均大幅下滑。與之相對(duì)，所有地區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入占比均在上升，東北地區(qū)和西部地區(qū)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付收入的依賴(lài)程度上升較快，其中廣西上升速度最快，較2019年增長(zhǎng)了13.9個(gè)百分點(diǎn)。中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付收入中超一半以上為共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，地方政府需要配合中央的宏觀調(diào)控政策來(lái)使用轉(zhuǎn)移支付資金，地方自主可支配的財(cái)力較低。
最后，剛性支出只增不減，地方政府支出存在嚴(yán)重的路徑依賴(lài)和結(jié)構(gòu)固化問(wèn)題。國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室指出，財(cái)政支出長(zhǎng)期依賴(lài)基數(shù)法，支出項(xiàng)目沒(méi)有下降空間，只能被動(dòng)剛性增長(zhǎng)。一是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的需求下基建支出不斷增長(zhǎng)。2024年上半年基建支出累計(jì)增速為5.0%，而民生支出增速為-0.8%，但傳統(tǒng)基建支出的邊際投資效益不斷下滑，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的提振效果可能并不明顯。
二是民生支出占比逐年提升。2024年上半年民生支出占比40.4%，較2023年同期有小幅下降，但仍是地方政府財(cái)政支出的主要部分。雖然2024年上半年基建支出在財(cái)政支出中的比重小幅提升至22.1%，但這是過(guò)去15年以來(lái)除2023年外的最低值，可以看出財(cái)政支出方向不斷轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域是未來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。
三是債務(wù)付息支出攀升較快，債務(wù)付息支出占比由2017年上半年的3.0%不斷增長(zhǎng)至2024年上半年的4.6%，政府的債務(wù)壓力不斷攀升，擠壓財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生支出的部分，進(jìn)而削弱了財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。
國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室建議，面對(duì)地方政府財(cái)政收支矛盾突出以及運(yùn)行中存在的問(wèn)題，亟需推進(jìn)新一輪財(cái)政體制改革，通過(guò)重新調(diào)整央地關(guān)系、債務(wù)管理、預(yù)算管理等方式，激發(fā)地方政府財(cái)政積極性，提升地方政府財(cái)政活力。
收入方面，通過(guò)推進(jìn)現(xiàn)有稅制消費(fèi)稅、增值稅和所得稅改革，擴(kuò)大地方政府稅收管理權(quán)，拓寬地方政府稅源，規(guī)范非稅管理，挖掘財(cái)政存量潛力，完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付體系，優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu)，提升地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性。
支出方面，增加支出事權(quán)的集中度，推進(jìn)央地之間的事權(quán)和支出責(zé)任改革，優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政管理，建立透明高效的預(yù)算管理體制，提升地方財(cái)政支出效率。