界面新聞記者 | 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

2024年8月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在官網(wǎng)發(fā)布對全國政協(xié)委員提案的答復(fù)透露，該部將按照中央決策部署，指導(dǎo)各地探索建立農(nóng)戶依法自愿有償退出承包地工作機(jī)制和保障措施，組織研究起草相關(guān)政策措施。

今年全國兩會期間，全國政協(xié)委員楊德才、王曉萍提出了《關(guān)于加快完善第二輪土地承包到期配套政策的提案》和《關(guān)于農(nóng)村承包地第二輪到期延包實施路徑的提案》。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近期對兩份提案逐條作出回復(fù)。

關(guān)于提案建議明確農(nóng)戶自愿有償退出承包地制度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，近年來，該部指導(dǎo)各地結(jié)合二輪到期延包試點探索農(nóng)戶承包地依法自愿有償退出，組織專家開展深入研究。從地方實踐看，各地在退出的主體資格、基本程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用管理和退地農(nóng)民生活保障等方面積極探索，積累了一定經(jīng)驗。但是，“也存在補(bǔ)償資金籌措困難、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范、退出地塊分散難以整合利用等問題?！?/span>

界面新聞注意到，這是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近年來首次公開談到農(nóng)戶自愿有償退出承包地改革面臨的困難。這份答復(fù)公開后引發(fā)外界關(guān)注，8月28日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站已經(jīng)查詢不到該份答復(fù)的具體內(nèi)容。

2021年8月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾發(fā)布對全國人大代表建議的答復(fù)介紹，已組織上海、山東、寧夏、湖北等省份部分縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村承包地退出試點。下一步將按照中央要求，指導(dǎo)地方在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，明確退出承包地農(nóng)戶的主體資格，穩(wěn)步探索建立農(nóng)戶承包地退出機(jī)制，“鼓勵有條件的地方穩(wěn)步探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制?！?/span>

2022年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布對全國政協(xié)委員提案的答復(fù)稱，近年來，該部組織部分縣(市、區(qū))開展農(nóng)村承包地退出試點，在明確退出的主體資格、退出的基本程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用管理和退地農(nóng)民生活保障等方面積極探索，積累了有益經(jīng)驗。下一步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將繼續(xù)指導(dǎo)有條件的試點地區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度始于上世紀(jì)80年代，1984年起確定將承包時間延長到15年，第一輪承包到期后國家提出延長承包期30年，也即是說，各地第二輪土地承包將在2028年左右到期。2017年，黨的十九大報告明確提出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！?/span>

根據(jù)農(nóng)村土地承包法規(guī)定，“國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。

專家指出，進(jìn)城農(nóng)戶退出承包地改革背后涉及的問題較為復(fù)雜。“最大的難題是農(nóng)戶在進(jìn)程落戶之后是否還享有承包資格?！睆V東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院院長高飛教授對界面新聞表示，由于土地承包經(jīng)營權(quán)屬于有期限的用益物權(quán)，第二輪土地承包期限屆滿后，如果再延長30年，那么進(jìn)城落戶的農(nóng)民能不能參與第三輪承包目前各方仍存爭議，這是推動農(nóng)戶自愿有償退出承包地改革面臨的最主要問題。

高飛表示，已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民還能不能被認(rèn)為是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這是大的前提，也牽扯到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法有關(guān)法律條文如何解讀的問題。

即將于2025年5月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第十一條規(guī)定，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

高飛指出，按照此條規(guī)定，一般農(nóng)民進(jìn)城落戶后，大多數(shù)人都不會以集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為基本生活保障，嚴(yán)格來說，這一部分農(nóng)民不應(yīng)該再被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也就是說他們失去了繼續(xù)承包土地的權(quán)利。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法第六十六條又明確規(guī)定該法實施前已經(jīng)確認(rèn)的成員，在該法施行后不需要重新確認(rèn)。進(jìn)城落戶農(nóng)民能否以此規(guī)定為理由，主張仍然具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，從而要求參與第三輪承包，各方的理解存在較大的分歧。在開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時已經(jīng)對成員進(jìn)行確認(rèn)并固化的集體經(jīng)濟(jì)組織，在這一規(guī)定的理解上的分歧會更大。

對此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部此番在答復(fù)中表示，按現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是農(nóng)民參與延包的基本依據(jù)，確認(rèn)成員身份關(guān)系農(nóng)民群眾切身利益。下一步，該部將積極做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的宣傳解讀工作，指導(dǎo)各地抓好法律的貫徹實施，依法對集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份進(jìn)行確認(rèn)，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)在有15億多畝農(nóng)村承包地，涉及近3億農(nóng)戶。另一方面，近年來隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城，全國進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民大約有2.88億，其中舉家進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的有3000多萬戶。進(jìn)城農(nóng)民的承包地如何處置成為農(nóng)村改革焦點問題。

此前在2019年11月，時任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦曾表示，“進(jìn)城農(nóng)戶的承包地怎么處置？這關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定。我們在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要著急，不要急于收回農(nóng)民的承包地，要尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇，而不是代替農(nóng)民選擇?！?/span>

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書記韓俊2024年7月24日在國新辦新聞發(fā)布會上強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行政策允許探索農(nóng)民“三權(quán)”自愿有償退出辦法，但是一定要穩(wěn)慎進(jìn)行?！耙哉厥褂脵?quán)的退出為例，總的政策基調(diào)是，出臺這方面的有關(guān)政策一定要穩(wěn)慎，不能刮風(fēng)，花個幾萬元錢就徹底買斷了，對農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益未必是劃算的，這方面一定要給農(nóng)民留個后路，一定要為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益著想?！表n俊說。

目前，我國正在推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作。2023年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)同意在全國確定67個縣（市、區(qū)）開展試點。2024年中央“一號文件”則提出，今年啟動實施第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點。

高飛表示，推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)戶退出承包地改革，難就難在認(rèn)定其能不能參加第三輪承包，這個問題不解決，后面解決所有問題都存在障礙，相比之下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措等反倒是比較容易解決的技術(shù)性問題。