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【專訪】劉蓉:數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,所得稅的地位將更加凸顯 | 深讀三中全會(huì)

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【專訪】劉蓉:數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,所得稅的地位將更加凸顯 | 深讀三中全會(huì)

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉表示,這種演變也將帶來征管效率的提高。比如,隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)分析,稅務(wù)征管系統(tǒng)可以全面掌握企業(yè)的收入、購(gòu)進(jìn)和開出發(fā)票等數(shù)據(jù)。

2024年4月16日,山東淄博,高新區(qū)稅務(wù)人員走進(jìn)工業(yè)智能制造企業(yè)進(jìn)行政策宣傳輔導(dǎo),激發(fā)企業(yè)發(fā)展動(dòng)能。圖片來源:CFP

記者 王珍

《中國(guó)中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(下稱《決定》)提出,研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉認(rèn)為,隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的廣泛應(yīng)用,未來的稅收制度可能會(huì)逐步從以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主向以所得稅為主演變。

“如果未來的收入形態(tài)更加分散,如以直播等個(gè)人收入為主,那么個(gè)人所得稅的地位將更加凸顯。因此,我們認(rèn)為,未來的稅收制度可能會(huì)出現(xiàn)稅種制度的改變,從過去的以流轉(zhuǎn)稅為主,逐步向(以)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅(為主)轉(zhuǎn)變?!眲⑷卦诮邮芙缑嫘侣剬TL時(shí)說。

她指出,這種演變也將帶來征管效率的提高。過去,稅收征管模式主要依賴于納稅人主動(dòng)申報(bào)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理稽查。未來,隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)分析,稅務(wù)征管系統(tǒng)可以全面掌握企業(yè)的收入、購(gòu)進(jìn)和開出發(fā)票等數(shù)據(jù)。

她還表示,當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型過程中,財(cái)政收入隨著經(jīng)濟(jì)增速一同放緩,在此背景下,《決定》提出把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理,來加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌,從過去主要依賴稅收收入的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的方式,更好地發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

“簡(jiǎn)而言之,面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收入下滑的背景,國(guó)家希望像家庭一樣整合資源,將各項(xiàng)財(cái)政資源統(tǒng)一起來,以更好地為國(guó)家所用?!眲⑷卣f。

《決定》對(duì)央地間財(cái)政關(guān)系著墨較多,比如,刪除了十八屆三中全會(huì)公報(bào)中“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”的表述,轉(zhuǎn)為“優(yōu)化共享稅分享比例”,這其中包括了增值稅、個(gè)稅、企業(yè)所得稅等存量調(diào)整。此外,還從培育地方稅種的角度提出合并設(shè)立地方附加稅、下沉非稅收入管理權(quán)限,作為對(duì)地方稅源的增量補(bǔ)充;完善事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的方向也從央地間的分配,下沉至市縣兩級(jí)。

劉蓉認(rèn)為,本次三中全會(huì)明確表達(dá)了增加地方自主財(cái)力的意圖,未來可能會(huì)在某些具體的稅種上下放權(quán)力給地方,讓地方擁有更大的自主權(quán)。比如,教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、城建稅附加等地方附加稅,這些稅種本來就屬于地方,但未來地方可能擁有更大的自主權(quán),可以自主決定稅率。

另外,拓展地方稅源也是一個(gè)重要方向。她指出,除了上面提到的地方附加稅,消費(fèi)稅可能被穩(wěn)步下劃地方,消費(fèi)稅規(guī)模近1萬億元,雖然不能完全替代土地財(cái)政,但對(duì)地方來說無疑是一次雪中送炭的機(jī)遇。此外,房地產(chǎn)稅也是一個(gè)潛在的地方稅源。

劉蓉還表示,雖然地方債務(wù)存在局部風(fēng)險(xiǎn),但是不能因此而放棄債務(wù)發(fā)行。在當(dāng)前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下,債務(wù)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,債務(wù)發(fā)行不僅不能停止,甚至可能需要加大。

“我們需要以時(shí)間換空間,通過持續(xù)發(fā)行國(guó)債、超長(zhǎng)期國(guó)債、專項(xiàng)債,借助投資方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),確保GDP穩(wěn)定增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)?!眲⑷卣f。

以下是界面新聞?wù)淼牟稍L實(shí)錄

界面新聞:《決定》提出,研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。這句話是不是指向正在蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì),您認(rèn)為,稅收制度應(yīng)如何調(diào)整以更好地發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障稅收公平的作用?

劉蓉:從稅收制度的演變來看,在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì),稅收制度主要以農(nóng)業(yè)稅為主,與以土地為主要收入的經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)。進(jìn)入工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,稅收制度則轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鬓D(zhuǎn)稅為主,如增值稅和消費(fèi)稅,這與加工制造業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)形態(tài)相匹配。如今,隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,我們也在思考,與之更加適配的稅收制度應(yīng)該是怎樣的。

新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的特點(diǎn)在于,它們能夠帶來更高的附加值,主要以技術(shù)為代表。新技術(shù)和數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用,能夠提高效率,并帶來更高的附加值。因此,隨著技術(shù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的廣泛應(yīng)用,包括新業(yè)態(tài)、直播平臺(tái)等,我們也在思考未來的稅收制度可能會(huì)實(shí)現(xiàn)怎樣的轉(zhuǎn)變。國(guó)家已提出,未來的稅收制度可能會(huì)逐步向以所得稅為主演變。

如果未來的收入形態(tài)更加分散,如以直播等個(gè)人收入為主,那么個(gè)人所得稅的地位將更加凸顯。因此,我們認(rèn)為,未來的稅收制度可能會(huì)出現(xiàn)稅種制度的改變,從過去的以流轉(zhuǎn)稅為主,逐步向企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)變。

此外,稅收征管制度也是稅收制度中重要的內(nèi)容。過去,稅收征管模式主要依賴于納稅人主動(dòng)申報(bào)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理稽查。然而,未來隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)的分析,稅務(wù)局可以自動(dòng)算稅,不僅限于個(gè)人所得稅,還可能包括企業(yè)所得稅。通過數(shù)字技術(shù)的算力應(yīng)用,稅務(wù)局的征管系統(tǒng)可以全面了解掌握一個(gè)企業(yè)的收入、購(gòu)進(jìn)和開出的發(fā)票等數(shù)據(jù)。這種演變將提高征管效率,表明未來的稅收制度在稅種選擇和征管技術(shù)上都可能發(fā)生相應(yīng)的改變。

界面新聞:《決定》稱,完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度,規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策,實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅。這是不是意味著未來還是會(huì)延續(xù)綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度?

劉蓉:我認(rèn)為,個(gè)人所得稅最完整的形態(tài)應(yīng)當(dāng)是綜合所得稅制,而分類所得稅制只是其發(fā)展初期的一個(gè)過渡形態(tài)。因此,展望未來,隨著我們的稅收制度與新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的不斷匹配與調(diào)整,個(gè)人所得稅稅制的轉(zhuǎn)變將是一個(gè)長(zhǎng)期且逐步推進(jìn)的過程。

在這一過程中,個(gè)人所得稅的模式將逐漸以綜合稅制為主導(dǎo),分類稅制將逐漸減少,并在稅制發(fā)展至成熟階段時(shí),分類稅制可能會(huì)逐漸消失。

界面新聞:此前,有不少分析觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)的個(gè)稅綜合程度不高,這導(dǎo)致了一些問題,如不能全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力,可能會(huì)造成所得來源多、收入總額高的人少納稅,而所得來源少、收入相對(duì)集中的人多納稅的現(xiàn)象,影響了稅制的公平性。那未來要怎么“完善”?

劉蓉:個(gè)人所得稅之所以目前采用綜合與分類相結(jié)合的方式,主要源于我國(guó)當(dāng)前部分基礎(chǔ)制度的不匹配。例如,銀行與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的信息共享機(jī)制尚不完善,同時(shí)對(duì)于個(gè)人所得的全面綜合統(tǒng)計(jì)也存在一定難度。盡管稅務(wù)局能夠收集到個(gè)人當(dāng)前的收入信息,但對(duì)于銀行、資本市場(chǎng)以及跨國(guó)收入等更全面的信息,如何有效嵌入我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度中,并實(shí)現(xiàn)全面的統(tǒng)計(jì)分析以制定征稅規(guī)定,目前技術(shù)上還存在挑戰(zhàn)。特別是考慮到我國(guó)擁有14億人口,其中絕大部分居住在農(nóng)村,而現(xiàn)行的個(gè)人所得稅主要針對(duì)工薪階層征收。

因此,若要轉(zhuǎn)變到個(gè)人所得稅的最高級(jí)形態(tài),即全部采用綜合稅制,以實(shí)現(xiàn)更加公平、合理的稅收制度,需要我們的征管基礎(chǔ)信息更加齊備后才具備這一條件。目前采用分類征收的方式,主要是出于稅務(wù)機(jī)關(guān)便于掌握和征稅的考慮。我認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)可能是一個(gè)較為長(zhǎng)期的過程。

界面新聞:“實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”是什么意思?現(xiàn)在還有哪些勞動(dòng)所得沒有納入?“實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”會(huì)帶來什么影響?

劉蓉:該表述并非意指勞動(dòng)所得未計(jì)入個(gè)人所得稅范疇。中央的意圖應(yīng)是指,勞動(dòng)性所得需合并進(jìn)行納稅處理。具體而言,工資作為勞動(dòng)性所得的一部分,以及個(gè)人從事的其他相關(guān)勞動(dòng)所得,目前是按照分類進(jìn)行計(jì)征的。然而,未來的改革方向可能是將這些勞動(dòng)所得合并到一起進(jìn)行征稅。

就現(xiàn)狀而言,個(gè)人所得稅并未遺漏對(duì)勞動(dòng)所得的征稅,只是將其分配到不同的項(xiàng)目中進(jìn)行體現(xiàn)。以一位老師為例,其每月的工資薪金屬于勞動(dòng)所得,同時(shí),其從事講座和其他兼職所獲得的收入也同樣屬于勞動(dòng)所得。目前,這些收入可能分別按照“工資薪金所得”和“勞務(wù)報(bào)酬所得”等分類進(jìn)行征收。因此,中央的意圖很可能是指將這些分類的勞動(dòng)所得合并到一起,進(jìn)行統(tǒng)一的征稅處理。

界面新聞:《決定》稱,健全預(yù)算制度,加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌,把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理。《決定》提出“把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”的背景是當(dāng)前以一本賬、二本賬為代表的財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩?

劉蓉:我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在周期性特征,當(dāng)前以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)正逐步減少,部分產(chǎn)業(yè)外遷,部分在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中被新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)所淘汰。加之疫情等綜合因素的影響,我國(guó)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)一同步入下行通道。今年上半年稅收收入出現(xiàn)罕見下滑,主要稅種如增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅均出現(xiàn)下滑,而唯一上漲的是非稅收入,即罰款等收入。

在此背景下,國(guó)家提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略??紤]到我國(guó)集中統(tǒng)一的體制特點(diǎn),國(guó)家既是政治權(quán)力的代表,也是國(guó)有企業(yè)的所有者代表。因此,國(guó)家提出要將行政性權(quán)力、政府信用以及國(guó)有資產(chǎn)資源統(tǒng)一納入考慮范圍。這一提法的背景與三中全會(huì)提到的“財(cái)政資源統(tǒng)籌、預(yù)算資源統(tǒng)籌”相呼應(yīng)。

除了稅收以外,國(guó)家還擁有政府信用發(fā)行的債務(wù)、國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的上繳利潤(rùn)、資源收入以及土地使用權(quán)出讓收入等財(cái)政資源。國(guó)家希望集中力量辦大事,將過去主要依賴稅收收入的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的方式,以集中資金、避免浪費(fèi),并更好地發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

簡(jiǎn)而言之,面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收入下滑的背景,國(guó)家希望像家庭一樣整合資源,將各項(xiàng)財(cái)政資源統(tǒng)一起來,以更好地為國(guó)家所用。

界面新聞:盤活國(guó)有資產(chǎn)對(duì)財(cái)政收入能帶來多大的提振?能否完全彌補(bǔ)當(dāng)前賣地收入下降造成的財(cái)政缺口?

劉蓉:當(dāng)前國(guó)家之所以要進(jìn)行財(cái)政資源的統(tǒng)籌,主要原因在于尚未找到一項(xiàng)能夠有效替代土地財(cái)政資源的收入來源。

社會(huì)上對(duì)此有多種說法,如“股權(quán)財(cái)政”,這主要指的是國(guó)有資本和自然資源的一種收入來源。還有“數(shù)據(jù)財(cái)政”的說法,它依賴于正在成長(zhǎng)的新興數(shù)字經(jīng)濟(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù),國(guó)家也希望將大數(shù)據(jù)納入財(cái)政考慮范圍,并通過估價(jià)方式來確認(rèn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值,使其成為未來財(cái)政收入的來源。然而,這些新興財(cái)政方式剛剛起步,我認(rèn)為在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),無論是數(shù)據(jù)財(cái)政還是股權(quán)財(cái)政,要完全替代土地財(cái)政都存在困難,它們只能作為部分的補(bǔ)充。

包括這次三中全會(huì)提出的將教育費(fèi)附加等合并為地方附加稅,也是希望地方能夠自主確定稅率,作為地方稅的補(bǔ)充。這同樣是從不同渠道來解決地方財(cái)政困難的一種嘗試。

界面新聞:《決定》稱,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。增加地方自主財(cái)力,拓展地方稅源,適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限??赡艿摹岸愒础卑男??“擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”,怎么擴(kuò)大?

劉蓉:三中全會(huì)中已經(jīng)明確表達(dá)了增加地方自主財(cái)力的意圖。具體來說,可能會(huì)在某些具體的地方稅種上下放權(quán)力給地方,讓地方擁有更大的自主權(quán)。以消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅為例,如果未來要開征或調(diào)整這些稅種,決定權(quán)可能會(huì)下放給地方。地方將有權(quán)決定是否開征這些稅種,以及確定具體的稅率。過去,地方政府在稅收管理方面幾乎沒有權(quán)限,都是由中央統(tǒng)一決定,以后這種狀況有望得到改變。

從中央的決策來看,拓展地方稅源是其中的一個(gè)重要方向。具體來說,有以下幾個(gè)點(diǎn)值得關(guān)注:

一、消費(fèi)稅將穩(wěn)步下劃地方。消費(fèi)稅現(xiàn)在是中央稅,規(guī)模大概有1萬億元。未來,這一稅種將下發(fā)給地方,雖然這1萬億的規(guī)模不能完全替代土地財(cái)政,但對(duì)地方來說無疑是一次雪中送炭的機(jī)遇。

二、地方附加稅也是拓展地方稅源的一個(gè)重要方向。包括教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、城建稅附加等,這些稅種本來就屬于地方,但未來地方可能擁有更大的自主權(quán),可以自主決定稅率。

三、房地產(chǎn)稅也是一個(gè)潛在的地方稅源。雖然目前由于房地產(chǎn)形勢(shì)比較疲軟,國(guó)家尚未出臺(tái)房地產(chǎn)稅,但從世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看,房地產(chǎn)稅是地方政府一個(gè)很重要的收入來源。未來是否開征以及具體的開征時(shí)機(jī),還需要等待中央的進(jìn)一步明確。

界面新聞:《決定》稱,完善政府債務(wù)管理制度,建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。今年兩會(huì)期間發(fā)布的預(yù)算報(bào)告提到,“完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系”。全口徑地方債包含哪些債務(wù)?對(duì)于我國(guó)全口徑地方債務(wù)的規(guī)模,您如何評(píng)價(jià)?

劉蓉:政府債務(wù)全口徑應(yīng)該涵蓋國(guó)債、一般債、專項(xiàng)債、以及地方政府隱性債務(wù)。目前發(fā)行的政府公開債大致接近30萬億元至40萬億元,隱性債規(guī)模難以精確預(yù)計(jì)。

就專項(xiàng)債而言,確實(shí)存在局部風(fēng)險(xiǎn),比如有些省市的債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了警戒線,但不能因?yàn)榇嬖诰植匡L(fēng)險(xiǎn)便停止發(fā)行。在當(dāng)前的狀況下,地方政府負(fù)債較重,若無專項(xiàng)債發(fā)行,難以維持地方政府資金的流動(dòng)性,可能引發(fā)更多風(fēng)險(xiǎn)。

另外,我們也需要借新還舊,在時(shí)間推移中探尋新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),逐步化解債務(wù)。值得關(guān)注的是,今年以來關(guān)于央行在二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)債的討論很多,本人曾在人大論壇上闡述觀點(diǎn),即財(cái)政穩(wěn)經(jīng)濟(jì),貨幣穩(wěn)債務(wù),未來不排除通過發(fā)行貨幣的方式稀釋部分債務(wù)。

發(fā)債旨在使流動(dòng)性更為充裕,保持經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)率,此為必要之舉。不能因?yàn)榇嬖谝欢L(fēng)險(xiǎn)便放棄債務(wù)發(fā)行。有專家提出,債務(wù)是重啟經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,本人對(duì)此觀點(diǎn)表示認(rèn)同。在當(dāng)前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下,債務(wù)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,至少應(yīng)如此看待,所以債務(wù)發(fā)行不能停止,甚至可能需要加大。

我們需要以時(shí)間換空間,通過持續(xù)發(fā)行國(guó)債、超長(zhǎng)期國(guó)債、專項(xiàng)債,借助投資方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),確保GDP穩(wěn)定增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)。

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西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉表示,這種演變也將帶來征管效率的提高。比如,隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)分析,稅務(wù)征管系統(tǒng)可以全面掌握企業(yè)的收入、購(gòu)進(jìn)和開出發(fā)票等數(shù)據(jù)。

2024年4月16日,山東淄博,高新區(qū)稅務(wù)人員走進(jìn)工業(yè)智能制造企業(yè)進(jìn)行政策宣傳輔導(dǎo),激發(fā)企業(yè)發(fā)展動(dòng)能。圖片來源:CFP

記者 王珍

《中國(guó)中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(下稱《決定》)提出,研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉認(rèn)為,隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的廣泛應(yīng)用,未來的稅收制度可能會(huì)逐步從以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主向以所得稅為主演變。

“如果未來的收入形態(tài)更加分散,如以直播等個(gè)人收入為主,那么個(gè)人所得稅的地位將更加凸顯。因此,我們認(rèn)為,未來的稅收制度可能會(huì)出現(xiàn)稅種制度的改變,從過去的以流轉(zhuǎn)稅為主,逐步向(以)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅(為主)轉(zhuǎn)變。”劉蓉在接受界面新聞專訪時(shí)說。

她指出,這種演變也將帶來征管效率的提高。過去,稅收征管模式主要依賴于納稅人主動(dòng)申報(bào)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理稽查。未來,隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)分析,稅務(wù)征管系統(tǒng)可以全面掌握企業(yè)的收入、購(gòu)進(jìn)和開出發(fā)票等數(shù)據(jù)。

她還表示,當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型過程中,財(cái)政收入隨著經(jīng)濟(jì)增速一同放緩,在此背景下,《決定》提出把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理,來加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌,從過去主要依賴稅收收入的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的方式,更好地發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

“簡(jiǎn)而言之,面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收入下滑的背景,國(guó)家希望像家庭一樣整合資源,將各項(xiàng)財(cái)政資源統(tǒng)一起來,以更好地為國(guó)家所用?!眲⑷卣f。

《決定》對(duì)央地間財(cái)政關(guān)系著墨較多,比如,刪除了十八屆三中全會(huì)公報(bào)中“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”的表述,轉(zhuǎn)為“優(yōu)化共享稅分享比例”,這其中包括了增值稅、個(gè)稅、企業(yè)所得稅等存量調(diào)整。此外,還從培育地方稅種的角度提出合并設(shè)立地方附加稅、下沉非稅收入管理權(quán)限,作為對(duì)地方稅源的增量補(bǔ)充;完善事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的方向也從央地間的分配,下沉至市縣兩級(jí)。

劉蓉認(rèn)為,本次三中全會(huì)明確表達(dá)了增加地方自主財(cái)力的意圖,未來可能會(huì)在某些具體的稅種上下放權(quán)力給地方,讓地方擁有更大的自主權(quán)。比如,教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、城建稅附加等地方附加稅,這些稅種本來就屬于地方,但未來地方可能擁有更大的自主權(quán),可以自主決定稅率。

另外,拓展地方稅源也是一個(gè)重要方向。她指出,除了上面提到的地方附加稅,消費(fèi)稅可能被穩(wěn)步下劃地方,消費(fèi)稅規(guī)模近1萬億元,雖然不能完全替代土地財(cái)政,但對(duì)地方來說無疑是一次雪中送炭的機(jī)遇。此外,房地產(chǎn)稅也是一個(gè)潛在的地方稅源。

劉蓉還表示,雖然地方債務(wù)存在局部風(fēng)險(xiǎn),但是不能因此而放棄債務(wù)發(fā)行。在當(dāng)前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下,債務(wù)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,債務(wù)發(fā)行不僅不能停止,甚至可能需要加大。

“我們需要以時(shí)間換空間,通過持續(xù)發(fā)行國(guó)債、超長(zhǎng)期國(guó)債、專項(xiàng)債,借助投資方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),確保GDP穩(wěn)定增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)?!眲⑷卣f。

以下是界面新聞?wù)淼牟稍L實(shí)錄

界面新聞:《決定》提出,研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。這句話是不是指向正在蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì),您認(rèn)為,稅收制度應(yīng)如何調(diào)整以更好地發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障稅收公平的作用?

劉蓉:從稅收制度的演變來看,在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì),稅收制度主要以農(nóng)業(yè)稅為主,與以土地為主要收入的經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)。進(jìn)入工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,稅收制度則轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鬓D(zhuǎn)稅為主,如增值稅和消費(fèi)稅,這與加工制造業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)形態(tài)相匹配。如今,隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,我們也在思考,與之更加適配的稅收制度應(yīng)該是怎樣的。

新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的特點(diǎn)在于,它們能夠帶來更高的附加值,主要以技術(shù)為代表。新技術(shù)和數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用,能夠提高效率,并帶來更高的附加值。因此,隨著技術(shù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的廣泛應(yīng)用,包括新業(yè)態(tài)、直播平臺(tái)等,我們也在思考未來的稅收制度可能會(huì)實(shí)現(xiàn)怎樣的轉(zhuǎn)變。國(guó)家已提出,未來的稅收制度可能會(huì)逐步向以所得稅為主演變。

如果未來的收入形態(tài)更加分散,如以直播等個(gè)人收入為主,那么個(gè)人所得稅的地位將更加凸顯。因此,我們認(rèn)為,未來的稅收制度可能會(huì)出現(xiàn)稅種制度的改變,從過去的以流轉(zhuǎn)稅為主,逐步向企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)變。

此外,稅收征管制度也是稅收制度中重要的內(nèi)容。過去,稅收征管模式主要依賴于納稅人主動(dòng)申報(bào)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理稽查。然而,未來隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)的分析,稅務(wù)局可以自動(dòng)算稅,不僅限于個(gè)人所得稅,還可能包括企業(yè)所得稅。通過數(shù)字技術(shù)的算力應(yīng)用,稅務(wù)局的征管系統(tǒng)可以全面了解掌握一個(gè)企業(yè)的收入、購(gòu)進(jìn)和開出的發(fā)票等數(shù)據(jù)。這種演變將提高征管效率,表明未來的稅收制度在稅種選擇和征管技術(shù)上都可能發(fā)生相應(yīng)的改變。

界面新聞:《決定》稱,完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度,規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策,實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅。這是不是意味著未來還是會(huì)延續(xù)綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度?

劉蓉:我認(rèn)為,個(gè)人所得稅最完整的形態(tài)應(yīng)當(dāng)是綜合所得稅制,而分類所得稅制只是其發(fā)展初期的一個(gè)過渡形態(tài)。因此,展望未來,隨著我們的稅收制度與新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的不斷匹配與調(diào)整,個(gè)人所得稅稅制的轉(zhuǎn)變將是一個(gè)長(zhǎng)期且逐步推進(jìn)的過程。

在這一過程中,個(gè)人所得稅的模式將逐漸以綜合稅制為主導(dǎo),分類稅制將逐漸減少,并在稅制發(fā)展至成熟階段時(shí),分類稅制可能會(huì)逐漸消失。

界面新聞:此前,有不少分析觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)的個(gè)稅綜合程度不高,這導(dǎo)致了一些問題,如不能全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力,可能會(huì)造成所得來源多、收入總額高的人少納稅,而所得來源少、收入相對(duì)集中的人多納稅的現(xiàn)象,影響了稅制的公平性。那未來要怎么“完善”?

劉蓉:個(gè)人所得稅之所以目前采用綜合與分類相結(jié)合的方式,主要源于我國(guó)當(dāng)前部分基礎(chǔ)制度的不匹配。例如,銀行與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的信息共享機(jī)制尚不完善,同時(shí)對(duì)于個(gè)人所得的全面綜合統(tǒng)計(jì)也存在一定難度。盡管稅務(wù)局能夠收集到個(gè)人當(dāng)前的收入信息,但對(duì)于銀行、資本市場(chǎng)以及跨國(guó)收入等更全面的信息,如何有效嵌入我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度中,并實(shí)現(xiàn)全面的統(tǒng)計(jì)分析以制定征稅規(guī)定,目前技術(shù)上還存在挑戰(zhàn)。特別是考慮到我國(guó)擁有14億人口,其中絕大部分居住在農(nóng)村,而現(xiàn)行的個(gè)人所得稅主要針對(duì)工薪階層征收。

因此,若要轉(zhuǎn)變到個(gè)人所得稅的最高級(jí)形態(tài),即全部采用綜合稅制,以實(shí)現(xiàn)更加公平、合理的稅收制度,需要我們的征管基礎(chǔ)信息更加齊備后才具備這一條件。目前采用分類征收的方式,主要是出于稅務(wù)機(jī)關(guān)便于掌握和征稅的考慮。我認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)可能是一個(gè)較為長(zhǎng)期的過程。

界面新聞:“實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”是什么意思?現(xiàn)在還有哪些勞動(dòng)所得沒有納入?“實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”會(huì)帶來什么影響?

劉蓉:該表述并非意指勞動(dòng)所得未計(jì)入個(gè)人所得稅范疇。中央的意圖應(yīng)是指,勞動(dòng)性所得需合并進(jìn)行納稅處理。具體而言,工資作為勞動(dòng)性所得的一部分,以及個(gè)人從事的其他相關(guān)勞動(dòng)所得,目前是按照分類進(jìn)行計(jì)征的。然而,未來的改革方向可能是將這些勞動(dòng)所得合并到一起進(jìn)行征稅。

就現(xiàn)狀而言,個(gè)人所得稅并未遺漏對(duì)勞動(dòng)所得的征稅,只是將其分配到不同的項(xiàng)目中進(jìn)行體現(xiàn)。以一位老師為例,其每月的工資薪金屬于勞動(dòng)所得,同時(shí),其從事講座和其他兼職所獲得的收入也同樣屬于勞動(dòng)所得。目前,這些收入可能分別按照“工資薪金所得”和“勞務(wù)報(bào)酬所得”等分類進(jìn)行征收。因此,中央的意圖很可能是指將這些分類的勞動(dòng)所得合并到一起,進(jìn)行統(tǒng)一的征稅處理。

界面新聞:《決定》稱,健全預(yù)算制度,加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌,把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理。《決定》提出“把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”的背景是當(dāng)前以一本賬、二本賬為代表的財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩?

劉蓉:我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在周期性特征,當(dāng)前以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)正逐步減少,部分產(chǎn)業(yè)外遷,部分在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中被新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)所淘汰。加之疫情等綜合因素的影響,我國(guó)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)一同步入下行通道。今年上半年稅收收入出現(xiàn)罕見下滑,主要稅種如增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅均出現(xiàn)下滑,而唯一上漲的是非稅收入,即罰款等收入。

在此背景下,國(guó)家提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略??紤]到我國(guó)集中統(tǒng)一的體制特點(diǎn),國(guó)家既是政治權(quán)力的代表,也是國(guó)有企業(yè)的所有者代表。因此,國(guó)家提出要將行政性權(quán)力、政府信用以及國(guó)有資產(chǎn)資源統(tǒng)一納入考慮范圍。這一提法的背景與三中全會(huì)提到的“財(cái)政資源統(tǒng)籌、預(yù)算資源統(tǒng)籌”相呼應(yīng)。

除了稅收以外,國(guó)家還擁有政府信用發(fā)行的債務(wù)、國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的上繳利潤(rùn)、資源收入以及土地使用權(quán)出讓收入等財(cái)政資源。國(guó)家希望集中力量辦大事,將過去主要依賴稅收收入的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的方式,以集中資金、避免浪費(fèi),并更好地發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

簡(jiǎn)而言之,面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收入下滑的背景,國(guó)家希望像家庭一樣整合資源,將各項(xiàng)財(cái)政資源統(tǒng)一起來,以更好地為國(guó)家所用。

界面新聞:盤活國(guó)有資產(chǎn)對(duì)財(cái)政收入能帶來多大的提振?能否完全彌補(bǔ)當(dāng)前賣地收入下降造成的財(cái)政缺口?

劉蓉:當(dāng)前國(guó)家之所以要進(jìn)行財(cái)政資源的統(tǒng)籌,主要原因在于尚未找到一項(xiàng)能夠有效替代土地財(cái)政資源的收入來源。

社會(huì)上對(duì)此有多種說法,如“股權(quán)財(cái)政”,這主要指的是國(guó)有資本和自然資源的一種收入來源。還有“數(shù)據(jù)財(cái)政”的說法,它依賴于正在成長(zhǎng)的新興數(shù)字經(jīng)濟(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù),國(guó)家也希望將大數(shù)據(jù)納入財(cái)政考慮范圍,并通過估價(jià)方式來確認(rèn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值,使其成為未來財(cái)政收入的來源。然而,這些新興財(cái)政方式剛剛起步,我認(rèn)為在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),無論是數(shù)據(jù)財(cái)政還是股權(quán)財(cái)政,要完全替代土地財(cái)政都存在困難,它們只能作為部分的補(bǔ)充。

包括這次三中全會(huì)提出的將教育費(fèi)附加等合并為地方附加稅,也是希望地方能夠自主確定稅率,作為地方稅的補(bǔ)充。這同樣是從不同渠道來解決地方財(cái)政困難的一種嘗試。

界面新聞:《決定》稱,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。增加地方自主財(cái)力,拓展地方稅源,適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限??赡艿摹岸愒础卑男??“擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”,怎么擴(kuò)大?

劉蓉:三中全會(huì)中已經(jīng)明確表達(dá)了增加地方自主財(cái)力的意圖。具體來說,可能會(huì)在某些具體的地方稅種上下放權(quán)力給地方,讓地方擁有更大的自主權(quán)。以消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅為例,如果未來要開征或調(diào)整這些稅種,決定權(quán)可能會(huì)下放給地方。地方將有權(quán)決定是否開征這些稅種,以及確定具體的稅率。過去,地方政府在稅收管理方面幾乎沒有權(quán)限,都是由中央統(tǒng)一決定,以后這種狀況有望得到改變。

從中央的決策來看,拓展地方稅源是其中的一個(gè)重要方向。具體來說,有以下幾個(gè)點(diǎn)值得關(guān)注:

一、消費(fèi)稅將穩(wěn)步下劃地方。消費(fèi)稅現(xiàn)在是中央稅,規(guī)模大概有1萬億元。未來,這一稅種將下發(fā)給地方,雖然這1萬億的規(guī)模不能完全替代土地財(cái)政,但對(duì)地方來說無疑是一次雪中送炭的機(jī)遇。

二、地方附加稅也是拓展地方稅源的一個(gè)重要方向。包括教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、城建稅附加等,這些稅種本來就屬于地方,但未來地方可能擁有更大的自主權(quán),可以自主決定稅率。

三、房地產(chǎn)稅也是一個(gè)潛在的地方稅源。雖然目前由于房地產(chǎn)形勢(shì)比較疲軟,國(guó)家尚未出臺(tái)房地產(chǎn)稅,但從世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看,房地產(chǎn)稅是地方政府一個(gè)很重要的收入來源。未來是否開征以及具體的開征時(shí)機(jī),還需要等待中央的進(jìn)一步明確。

界面新聞:《決定》稱,完善政府債務(wù)管理制度,建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。今年兩會(huì)期間發(fā)布的預(yù)算報(bào)告提到,“完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系”。全口徑地方債包含哪些債務(wù)?對(duì)于我國(guó)全口徑地方債務(wù)的規(guī)模,您如何評(píng)價(jià)?

劉蓉:政府債務(wù)全口徑應(yīng)該涵蓋國(guó)債、一般債、專項(xiàng)債、以及地方政府隱性債務(wù)。目前發(fā)行的政府公開債大致接近30萬億元至40萬億元,隱性債規(guī)模難以精確預(yù)計(jì)。

就專項(xiàng)債而言,確實(shí)存在局部風(fēng)險(xiǎn),比如有些省市的債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了警戒線,但不能因?yàn)榇嬖诰植匡L(fēng)險(xiǎn)便停止發(fā)行。在當(dāng)前的狀況下,地方政府負(fù)債較重,若無專項(xiàng)債發(fā)行,難以維持地方政府資金的流動(dòng)性,可能引發(fā)更多風(fēng)險(xiǎn)。

另外,我們也需要借新還舊,在時(shí)間推移中探尋新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),逐步化解債務(wù)。值得關(guān)注的是,今年以來關(guān)于央行在二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)債的討論很多,本人曾在人大論壇上闡述觀點(diǎn),即財(cái)政穩(wěn)經(jīng)濟(jì),貨幣穩(wěn)債務(wù),未來不排除通過發(fā)行貨幣的方式稀釋部分債務(wù)。

發(fā)債旨在使流動(dòng)性更為充裕,保持經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)率,此為必要之舉。不能因?yàn)榇嬖谝欢L(fēng)險(xiǎn)便放棄債務(wù)發(fā)行。有專家提出,債務(wù)是重啟經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,本人對(duì)此觀點(diǎn)表示認(rèn)同。在當(dāng)前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下,債務(wù)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,至少應(yīng)如此看待,所以債務(wù)發(fā)行不能停止,甚至可能需要加大。

我們需要以時(shí)間換空間,通過持續(xù)發(fā)行國(guó)債、超長(zhǎng)期國(guó)債、專項(xiàng)債,借助投資方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),確保GDP穩(wěn)定增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)。

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