界面新聞記者 | 蔡星卓
界面新聞編輯 | 劉海川
據(jù)報道，十四屆全國人大常委會第十一次會議于2024年9月10日至13日在北京舉行，文物保護法修訂草案擬提交三次審議。
據(jù)中國人大網(wǎng)，2024年6月，十四屆全國人大常委會第十次會議對文物保護法修訂草案進行了二次審議。會后，《中華人民共和國文物保護法（修訂草案二次審議稿）》向公眾征求意見，于7月底結(jié)束。在中國人大網(wǎng)公開征求意見期間，共收到2593人提出的10883條意見，另外收到來信43封。社會公眾主要就完善文物定義、加強不可移動文物保護、完善民間收藏文物管理等提出了意見建議。
此前的2023年10月，十四屆全國人大常委會第六次會議對文物保護法修訂草案進行了初次審議。此次的草案二審稿（以下簡稱“二審稿”），通過吸納各方面的意見建議，明確了加強文物普查、加強文物消防安全管理、鼓勵和支持社會力量參與文物保護事業(yè)等內(nèi)容。
文物保護法是文物保護領(lǐng)域的基本法律，它于1982年11月19日由第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，后來分別于1991年、2007年、2013年、2015年和2017年進行了五次修正，2002年作過一次全面修訂?，F(xiàn)行的文物保護法于2017年11月5日生效。
距離上一次正式修訂近21年后，2023年10月20日，文物保護法修訂草案提請十四屆全國人大常委會第六次會議首次審議。隨后，全國人大常委會2024年度立法工作計劃于2024年5月8日公布，將文物保護法的修訂工作提上日程，在2024年6月繼續(xù)審議。
二審稿增加總括性制度設(shè)計，對熱點問題進一步回應
中央民族大學法學院講師胡姍辰曾參與草案修訂相關(guān)立法調(diào)研項目。“文物保護法是國家文物保護最重要、最基本的立法，它的立場一定要是非常明確的，并且所有條文要兼顧全國適用?！彼龑缑嫘侣劷榻B，此次的全面修訂工作從2012年就開始了。
“從2002年到現(xiàn)在，文物的概念、形態(tài)和范疇都擴大了很多，文物工作也發(fā)生了很大變化。”關(guān)于此次修訂的時代背景，胡姍辰介紹，從2013年開始，“讓文物活起來”的說法就被明確提出。如何在加強保護的基礎(chǔ)上讓文物更好地發(fā)揮其多元價值，也是修法密切關(guān)注的問題。另外，公眾開始日漸關(guān)注如何利用新的科技手段和方式來保護文物。與此同時，隨著國力的增強，我國也希望以更積極的姿態(tài)參與到文物保護領(lǐng)域國際秩序之中。
胡姍辰介紹，相較于草案一審稿，二審稿在大的結(jié)構(gòu)上沒有變化。不過，在總則部分，二審稿解決了一審稿條款邏輯不清晰的情況。比如，總則的第八條在宏觀上規(guī)定了政府的責任，而這些規(guī)定原本穿插在其他條款中。另外，胡姍辰介紹，二審稿還增加了一些總括性制度設(shè)計。而有關(guān)二審稿對熱點問題的回應，胡姍辰認為，二審稿在一審稿的基礎(chǔ)上更進一步。
針對此次二審稿的修改動機，胡姍辰認為，首先，它做到了與國家層面大的方針和路線相結(jié)合，比如針對新時代文物保護實際的文物工作的22字要求。其次，這些變動都呼應了一些對文物保護來說很重要的方面，如社會力量的參與。二審稿總則增加的第十八條提到，國家健全社會參與機制，調(diào)動社會力量參與文化遺產(chǎn)保護的積極性，鼓勵引導社會力量投入文化遺產(chǎn)保護。“社會力量在文物保護中的參與在此前就已經(jīng)呼聲很高了，因此二審稿的修改有更好地回應現(xiàn)實?！焙鷬櫝秸f。另外，《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中制定《歷史文化遺產(chǎn)保護法》的計劃，也一定程度上影響了二審稿的修改方向。比如一審稿和二審中文物的概念都有變化。另外，一審稿和二審稿都關(guān)注了建設(shè)性破壞，強調(diào)所有具有文化遺產(chǎn)價值的東西都“應保盡?！薄?/p>
不過，在胡姍辰看來，二審稿仍有不足。比如有關(guān)非國有不可移動文物的修繕和保養(yǎng)，涉及利益平衡與補償?shù)膬?nèi)容，一審稿已經(jīng)提及政府可以予以補助，但沒有強制政府對所有承擔了修繕、保養(yǎng)責任的所有權(quán)人予以補償，二審稿仍維持了一審稿的規(guī)定。再比如，第四十二條有關(guān)因考古活動造成建設(shè)單位損失情況的處理，在二審稿中也沒有進一步的細化。
另外，胡姍辰表示，對文物保護公益訴訟的規(guī)定仍未能充分回應現(xiàn)實需求。比如，二審稿中第九十八條規(guī)定僅規(guī)定因違反本法造成文物嚴重損害或者存在嚴重損害風險，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以依據(jù)有關(guān)訴訟法的規(guī)定提起公益訴訟，將公益訴訟的主體限制在人民法院。然而，實踐中，很多環(huán)保組織已經(jīng)依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定提起了文物保護公益訴訟，但二審稿并沒有將社會組織包含在公益訴訟的主體中，導致文化遺產(chǎn)社會組織仍無法依法提起公益訴訟。
民間文物收藏，在分歧中尋求平衡
對于民間關(guān)注較高的民間文物收藏，此次二審稿也在一審稿的基礎(chǔ)上進行了修改。不過，胡姍辰說，這一直是一個很有爭議的部分。“一部法律的修訂是凝聚社會共識的過程，但關(guān)于民間文物收藏的部分觀念分歧太大，目前并沒有一個很好的辦法去規(guī)范它?！?/p>
我國民間文物收藏者是一個龐大的群體，全國工商聯(lián)民間文物藝術(shù)品商會副會長劉亞諫表示，我國民間收藏者的準確數(shù)量很難被統(tǒng)計，據(jù)《文匯報》2019年的報道，我國現(xiàn)有民間收藏者超過8000萬人。
“改革開放40多年來，我國的藝術(shù)品收藏市場發(fā)展迅猛，大中小城市到縣一級，都有規(guī)模不等的藝術(shù)品商城、古玩城、收藏品市場、民間博物館以及各種古玩藝術(shù)品店鋪等，還有各個拍賣機構(gòu)?！?關(guān)于我國藝術(shù)品交易成交量，劉亞諫表示，僅從拍賣來看，2023年中國重新成為僅次于美國的世界第二大藝術(shù)品市場，銷售額約122億美元（約合人民幣884.7億元）。
在劉亞諫看來，從藏家角度，二審稿雖在民間文物藝術(shù)品的保護、收藏、利用、流通方面有修改，但沒有從根本上解決問題。他認為，目前的問題主要包括：文物的定義不夠嚴謹、太寬泛；民間文物所有權(quán)沒有以法來確認；民間文物收藏沒有和民間古代藝術(shù)品收藏相區(qū)別；民間古代藝術(shù)品收藏存在法律空缺；國家級和省級文物藝術(shù)品鑒定委員會空缺。
上述提到的關(guān)于“文物”的定義問題，劉亞諫認為，把文物與古代藝術(shù)品未能區(qū)分開，把民間收藏的古玩、古董都納入文物管理，如此寬泛的后果，使文物帶有不明確性。保護對象的不明確，便使文保法的實施帶有隨意性?！岸嗄陙?，我國的文物執(zhí)法，時寬時嚴，出現(xiàn)了不少文物犯罪在認定和執(zhí)法上的混亂，根源正是在于對文物的界定存在爭議和誤區(qū)?！?/p>
文保法對民間文物收藏而言，起到了合法收藏、合法轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用?！暗ㄊ请p刃劍，一些不合乎民間文物保護和收藏發(fā)展的法條，也對民間文物收藏起到了限制和束縛的副作用。”他認為，在很多情況下，古物、古玩、古藝術(shù)品都被當作文物嚴管起來，這導致民間文物收藏無所適從，這也間接導致了當下民間收藏市場的蕭條。
針對民間文物收藏，劉亞諫認為，目前的文保法應更著力于讓民間文物“活”起來。落實到具體方式，他認為文保法根本上應以物權(quán)法為出發(fā)點，規(guī)定文物可以多種形式所有。以此為基礎(chǔ)，進一步允許民間文物拍賣和市場流通，并形成有管理有流通的機制。
頗具爭議：民間文物鑒定如何落實？
在民間文物收藏領(lǐng)域中，文物鑒定一直是一個頗具爭議的方面。劉亞諫介紹，我國的民間文物鑒定至今未能形成權(quán)威的鑒定體系。目前，我國市場上存在的鑒定機構(gòu)基本分為三類：民間設(shè)立的鑒定機構(gòu)；各類鑒寶節(jié)目及民間公益鑒定活動；拍賣公司的鑒定和一些具有鑒定資質(zhì)的個人鑒定。在劉亞諫看來，權(quán)威鑒定機構(gòu)的缺失，是古玩藝術(shù)品市場的混亂因素之一。
胡姍辰也表示，當前有關(guān)法律法規(guī)并未對我國民間文物鑒定行業(yè)進行明確規(guī)范。胡姍辰提到一個案例，即2008年的“吳冠中偽作案”。蘇女士以200多萬元巨款拍得的藝術(shù)大家吳冠中畫作《池塘》，卻被作者本人認定為贗品。然而，“不保真”條款成為了被告拍賣公司的“保護傘”，最終導致原告蘇女士敗訴。拍賣公司表示，畫家“不能既當運動員又當裁判”，也就是說，藝術(shù)家本人及其家屬的鑒定結(jié)論在訴訟中并無法律效力。胡姍辰認為，這個案例也從側(cè)面了反映了文物鑒定涉及多方利益的復雜性。
從民間文物收藏市場的實際出發(fā)，劉亞諫認為，應制定中國民間文物藝術(shù)品鑒定立法和管理措施，使鑒定界的亂象走上法制的軌道?！皬膰业绞〖壱O(shè)立民間文物藝術(shù)品鑒定機構(gòu)，健全鑒定人員的管理和鑒定流程，使之法制化、科學化、規(guī)范化。我們也建議鑒定家的資質(zhì)形成考核監(jiān)督體系，鑒定者實行嚴格的負責制?！?/p>
不過，在胡姍辰看來，民間文物鑒定并不是一個立即就能得到解決的問題，同時，任何變化都可能帶來新的問題。“文物鑒定本身就頗為主觀，還受限于鑒定人員個人或時代階段認知的局限性，再加上技術(shù)的發(fā)展等，從主觀和客觀上都很難保證準確，因此國家無法為其背書?！彼f，目前，對文物進行鑒定的司法機構(gòu)雖然存在，但并不針對個人，也不涉及商業(yè)，更不適宜擴展到市場鑒定中去。“一般情況下，只有在如文物出境、涉及有關(guān)倒賣文物的定罪量刑等情況下，才會對文物進行官方鑒定?！?/p>