文丨羅志恒（粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長）
一、三中全會財稅體制改革相關(guān)內(nèi)容的三條主線
自2023年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“謀劃新一輪財稅體制改革”以來，財稅體制改革備受社會各界關(guān)注，《決定》為財稅體制改革指明了方向。深化財稅體制改革，既是緩解當(dāng)前財政收支矛盾、減輕地方財政運行壓力、重塑地方政府激勵約束機制的重要舉措，也是增強中長期財政可持續(xù)性、提升財稅體制服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的效能的重要抓手，更是推動國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化進而實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要途徑?！稕Q定》提出要“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”“統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領(lǐng)域改革”“深化財稅體制改革”，并從健全預(yù)算制度、健全稅收制度和完善中央與地方財政關(guān)系等三大方面，詳細(xì)部署了未來五年深化財稅體制改革的重點任務(wù)和方向。
整體看，《決定》關(guān)于財稅體制改革相關(guān)內(nèi)容有三條主線。
一是側(cè)重解決地方政府和基層財政困難，增強地方財政可持續(xù)性。當(dāng)前我國房地產(chǎn)行業(yè)供需形勢逆轉(zhuǎn)并進入調(diào)整轉(zhuǎn)型期，導(dǎo)致房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓收入大幅下降，各地財政緊平衡形勢加劇，特別是區(qū)縣財政風(fēng)險上升。在化債和“三?！眽毫ο?，地方政府發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務(wù)的能力受限，難以著眼長遠推動經(jīng)濟發(fā)展和培育稅源，于是可能出現(xiàn)短期問題長期化，即可能陷入“短期財政困難—無暇發(fā)展經(jīng)濟—長期經(jīng)濟壓力—長期財政困難”的惡性循環(huán)。在這樣的背景下，《決定》從下移財力和上移事權(quán)等方面提出要“增加地方自主財力，拓展地方稅收，適當(dāng)擴大地方稅收管理權(quán)限”“適度加強中央事權(quán)，提高中央財政支出比重”“提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度”“優(yōu)化共享稅分享比例”，有利于緩解當(dāng)前基層財政面臨的困境，也有利于健全和完善地方財政收入體系，增強地方財政長期可持續(xù)性?！稕Q定》延續(xù)了“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的提法，但十八屆三中全會中提出的“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”沒有再提及。
二是財稅體制不是為了改而改，突出為國家重大戰(zhàn)略落地提供財稅制度支持和財力保障。《決定》將“深化財稅體制改革”作為“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”的重要內(nèi)容，服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略落地和宏觀經(jīng)濟治理。其一，財稅體制要增強服務(wù)宏觀治理的能力，《決定》提出要“統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領(lǐng)域改革，增強宏觀政策取向一致性”“強化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障”“強化對預(yù)算編制和財政政策的宏觀指導(dǎo)”。其二，強調(diào)財稅體制對高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等重大任務(wù)的支撐作用，《決定》提出“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”“完善稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)機制”“健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系”等；其三，突出財稅體制對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)（保障民生、鼓勵科技創(chuàng)新、促進綠色低碳發(fā)展、鼓勵生育等方面）的支持作用，《決定》提出了“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算和績效評價制度，強化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障”“加快建立租購并舉的住房制度……完善房地產(chǎn)稅收制度”“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機制”“擴大財政科研項目經(jīng)費‘包干制’范圍”“完善綠色稅制”“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本……加大個人所得稅抵扣力度”等措施。
三是朝著建立現(xiàn)代財稅制度的方向邁進，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求財稅體制現(xiàn)代化。為形成更加健全、更加全面、更加規(guī)范的預(yù)算管理體系，《決定》提出“將政府所有收入納入預(yù)算管理”“統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，完善預(yù)算公開和監(jiān)督制度”等舉措；為提高稅收制度與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展階段的適配度、建立符合高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代稅收制度，《決定》提出要“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”“全面落實稅收法定原則”“健全直接稅體系”；為形成更加合理、可持續(xù)的中央與地方財政關(guān)系，調(diào)動地方積極性，《決定》提出“增加地方自主財力”“建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制”等具體措施。
從寫法看，不同于十八屆三中全會財稅體制改革部分預(yù)算、稅制、中央與地方關(guān)系三大部分獨立成段的表達，二十屆三中全會各部分有交織。這主要是源于《決定》側(cè)重突出解決地方和基層財政困難，要增加地方自主財力，這屬于中央和地方關(guān)系的范疇，只是增加地方自主財力的具體方式如拓展地方稅源、優(yōu)化共享稅分享比例、擴大專項債使用范圍、非稅收入下沉等不可避免地與稅收制度、預(yù)算制度等內(nèi)容相關(guān)。例如，完善政府債務(wù)管理制度和擴大專項債使用范圍不在預(yù)算部分，而在中央和地方關(guān)系部分；消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下放地方、完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條不在稅制改革部分，而在中央和地方關(guān)系部分。另外，“提升市縣財力與事權(quán)相匹配程度”放在中央和地方關(guān)系部分，沒有單列省以下財政體制改革。
十八屆三中全會中的“穩(wěn)定稅負(fù)”和“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”等內(nèi)容沒有在二十屆三中全會提及。
總之，財稅體制改革部署為解決財稅領(lǐng)域重大問題、健全宏觀治理體系、推動國家治理體系現(xiàn)代化指明了重要方向。
二、財稅體制改革的主要內(nèi)容及背后邏輯
（一）整體定位：突出財稅體制改革對宏觀經(jīng)濟治理的重要性
與十八屆三中全會不同，“深化財稅體制改革”不再作為單獨的一個部分進行論述，“深化財稅體制改革”作為《決定》“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”任務(wù)之下的的第二條重要舉措，緊隨“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”。這種安排著重突出財稅體制改革對于宏觀經(jīng)濟治理的重要性，以及側(cè)重解決當(dāng)前面臨的財政經(jīng)濟問題，突出務(wù)實和問題導(dǎo)向。
《決定》強調(diào)了宏觀經(jīng)濟治理的重要性，即“科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”，然后給出了完善宏觀調(diào)控制度體系的具體路徑和目的，即“統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領(lǐng)域改革，增強宏觀政策取向一致性”。如何健全宏觀經(jīng)濟治理體系？第一條就是“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”，緊接著就是“深化財稅體制改革”。因此，財稅體制改革不僅要解決財稅領(lǐng)域的突出問題，更要站在國家發(fā)展規(guī)劃和重大戰(zhàn)略的角度，與其他宏觀經(jīng)濟治理領(lǐng)域的改革一道系統(tǒng)謀劃、協(xié)調(diào)推進，而不是單兵突進、孤軍作戰(zhàn)。
（二）預(yù)算制度：所有收入納入預(yù)算，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，預(yù)算體制更加全面、更加規(guī)范、更加透明
預(yù)算制度方面，《決定》提出要“健全預(yù)算制度，加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”。這意味著我國的預(yù)算制度將更加全面、完整和規(guī)范。不同于大部分西方國家，我國政府不僅可以憑借政治權(quán)力取得稅收收入，還因為是社會主義公有制國家，能夠憑借國有產(chǎn)權(quán)取得收入，例如土地出讓收入。過去由于預(yù)算制度的不完善，還有部分公共資源如國有獨資企業(yè)、部分事業(yè)單位憑借行政權(quán)力或國有資產(chǎn)取得的收入沒有納入預(yù)算管理，形成了“地方占有=地方所有”的事實格局。這一方面導(dǎo)致預(yù)算體系不完整，不利于統(tǒng)籌財政資源，另一方面導(dǎo)致了全民所有資源卻因為管理問題僅僅在部分地區(qū)共享，并不公平。政府所有收入全部納入預(yù)算管理，既規(guī)范了預(yù)算管理，又有利于強化財政資源的統(tǒng)籌能力，還有利于促進全民所有的資源在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)更加公平的共享。
《決定》提出了深化預(yù)算制度改革的六項具體措施。一是統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，提高預(yù)算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性，完善預(yù)算公開和監(jiān)督制度。預(yù)算分配環(huán)節(jié)是預(yù)算編制和貫徹財政政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通常是頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部門利益均衡的結(jié)果。統(tǒng)一財政分配權(quán)，意味著從預(yù)算管理層面強化財政資源一盤棋的統(tǒng)籌和使用。這避免了財政資源的碎片化和撒胡椒面式的政策格局，減少了部門利益博弈和某些尋租行為，又有利于提高財政資源的規(guī)模效應(yīng)和精準(zhǔn)度，更好促進高質(zhì)量發(fā)展。完善預(yù)算公開和監(jiān)督制度，有利于充分發(fā)揮各級人大和社會各界對財政預(yù)算的監(jiān)督作用，提高預(yù)算管理的透明度和科學(xué)性。
二是強化對預(yù)算編制和財政政策的宏觀指導(dǎo)。預(yù)算編制直接體現(xiàn)了財政政策的意圖和方向，是實施財政政策和宏觀調(diào)控的重要工具。目前我國的預(yù)算編制采取“兩上、兩下”的方式。整個預(yù)算編制流程以基層預(yù)算單位的“一上”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，容易導(dǎo)致基層預(yù)算單位僅考慮自身支出需求和部門利益，從而弱化了預(yù)算作為宏觀調(diào)控政策實施工具的作用。強化對預(yù)算編制和財政政策的宏觀指導(dǎo)，有利于加強預(yù)算制度對宏觀調(diào)控政策尤其是財政政策順利實施的保障和支撐作用，有利于財政資源的統(tǒng)籌和有效利用。
三是完善國有資本經(jīng)營預(yù)算和績效評價制度，強化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障。國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算。加強國有資本經(jīng)營預(yù)算管理是對國家資產(chǎn)實現(xiàn)有效管理最直接的方式，尤其是加強國有資本經(jīng)營的績效管理，對促進國有企業(yè)改革深化提升、提高國有資本經(jīng)營效率、增強國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略支撐和安全保障作用具有重要作用。
四是加強公共服務(wù)績效管理，強化事前功能評估。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段和主要任務(wù)的變化，財政要從以往的重建設(shè)、重投資轉(zhuǎn)向重民生、重消費，公共服務(wù)支出既要達到一定規(guī)模、占據(jù)一定比例，又要講究效率、防止財政資源浪費。加強公共服務(wù)績效管理，有利于提高民生財政理念和要求下的公共服務(wù)支出效率，提升公共服務(wù)質(zhì)量；強化事前功能評估，尤其是避免重復(fù)投入、盲目投入、低效投入，對于防止財政資金浪費、提升財政支出效率有重要作用。
五是深化零基預(yù)算改革。零基預(yù)算在中國的實踐最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末。實施真正意義上的零基預(yù)算是提高財政使用效率、避免財政資源浪費的有效途徑。經(jīng)過長期實踐，零基預(yù)算的概念已被基層財政工作人員廣泛接受。2021年3月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提到，“積極運用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)?！薄＝刂?023年末，大多數(shù)省級政府已宣布實施零基預(yù)算改革。然而，目前在國家層面仍然沒有統(tǒng)一的零基預(yù)算編制框架，也未進行細(xì)化零基預(yù)算改革實施情況的評估。與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度（例如項目庫、預(yù)算績效評價及反饋機制等）建設(shè)尚不健全，對零基預(yù)算編制的支撐不足，不利于提高財政資金使用效率、打破支出固化僵局。在財政緊平衡背景下繼續(xù)深化零基預(yù)算改革，有利于進一步提高財政資金使用效率、促進積極財政政策提質(zhì)增效。
六是完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。政府經(jīng)常性預(yù)算（目前的四本預(yù)算）是按照收付實現(xiàn)制編制的，而按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的綜合財務(wù)報告是對政府收支活動、資產(chǎn)負(fù)債等財務(wù)指標(biāo)的全面反映，更加具有經(jīng)濟和分析意義。由于早期制度不健全，大量政府投資形成的公共資產(chǎn)沒有得到系統(tǒng)的盤點和記錄，導(dǎo)致部分國有資產(chǎn)流失和難以被盤活。我國從2014年起開始要求各地試編政府綜合財務(wù)報告并不斷完善相關(guān)編制指南（見國發(fā)〔2014〕63號、財庫〔2019〕58號文、財庫〔2023〕23號等），但仍存在明顯的不足。一是覆蓋范圍較窄，不利于全口徑的預(yù)算管理和債務(wù)管理。目前的政府綜合財務(wù)報告僅覆蓋了政府部門，而理論上政府綜合財務(wù)報告制度應(yīng)全面反映地方政府的全部公益性活動，覆蓋范圍應(yīng)不僅包括政府部門、相關(guān)事業(yè)單位，還應(yīng)包括城投公司等公益性國有企業(yè)、PPP以及為政府投融資而設(shè)立的特殊目的公司等。二是公開制度不完善，透明度不高。目前僅少數(shù)地方政府披露了政府綜合財務(wù)報告。繼續(xù)完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，有利于建立更加全面、更加透明的預(yù)算體制。
（三）稅收制度：推動高質(zhì)量發(fā)展、促進社會公平、加快市場統(tǒng)一
《決定》提出，要“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”并提出了研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度、全面落實稅收法定原則、健全直接稅體系和深化稅收征管改革等舉措。其中，“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”是首次提出。
一是“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”，尤其是應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟對稅收制度帶來的沖擊，是下一階段的重點任務(wù)。當(dāng)前的經(jīng)濟統(tǒng)計制度和財稅制度更多是基于工業(yè)經(jīng)濟時代，目前服務(wù)業(yè)經(jīng)濟占比已超50%，同時數(shù)字經(jīng)濟占比逐步提高并將在未來成為主導(dǎo)。數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展極大改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)，生產(chǎn)經(jīng)營模式、財富創(chuàng)造和利益分配方式等發(fā)生巨大變化，對財稅體制提出了諸多全新挑戰(zhàn)。一方面，數(shù)字經(jīng)濟等新的經(jīng)濟形態(tài)對傳統(tǒng)征管產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)，若稅源、稅基界定不及時，部分經(jīng)濟活動可能游離在征管之外；另一方面，數(shù)字經(jīng)濟尤其是平臺經(jīng)濟的高度集中性，導(dǎo)致稅源分布更加不均衡、稅收與稅源背離更嚴(yán)重，這對于區(qū)域稅收和經(jīng)濟均衡發(fā)展產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。在新經(jīng)濟、新模式、新業(yè)態(tài)、新動能蓬勃涌現(xiàn)的背景下，稅制缺位、稅制適配性弱等問題較為突出。
二是《決定》提出要“全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。構(gòu)建統(tǒng)一大市場必然要求企業(yè)在不同區(qū)域間能實現(xiàn)公平的競爭，就要避免各地內(nèi)卷式的招商引資所引發(fā)的種種不規(guī)范不合理的稅收優(yōu)惠；只有規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)也才能有更加穩(wěn)定的預(yù)期，將更多的精力用于產(chǎn)品和服務(wù)研發(fā)、提高核心競爭力方面，同時也能降低企業(yè)適用稅收優(yōu)惠的成本。
十八屆三中全會以來，我國稅收法定的落實不斷取得突破性進展。截至2024年4月底，我國18個稅種已有13個完成立法，稅收立法進程持續(xù)推進，但我國稅收立法進度仍慢于預(yù)期。未完成立法的稅種中，有第一大稅種增值稅、第三大稅種消費稅和土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等房地產(chǎn)相關(guān)稅種，全面落實稅收法定的任務(wù)還很重。除了各稅種的基本法律外，還有部分與稅法執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定以部門條例、規(guī)章、意見、通知等形式存在，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。尤其是稅收優(yōu)惠較多，有些稅收優(yōu)惠不符合稅收基本原理，弱化了稅收制度對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持。
三是在全面落實稅收法定、規(guī)范稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，《決定》還提出要“完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機制”，意味著未來稅收政策的精準(zhǔn)度將進一步提高，對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的稅收政策支持效果將得到提升。對于“重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，在《決定》的其他部分有所體現(xiàn)。例如，為鼓勵科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，提出“健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系”；為促進綠色低碳發(fā)展，提出“完善綠色稅制”；為鼓勵人口生育、降低生育成本，提出“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本……加大個人所得稅抵扣力度”；為促進實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟深度融合，提出“完善促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化政策體系”等。
四是《決定》提出要“健全直接稅體系，完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”。目前，我國直接稅占比仍然偏低，2023年對收入分配調(diào)節(jié)有重要作用的個人所得稅占稅收收入的比重僅為8.6%，不利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟穩(wěn)定和收入分配調(diào)節(jié)。健全直接稅體系，逐步提高直接稅在全部稅收中的比重，有利于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、增強稅制的收入分配調(diào)節(jié)功能。特別是深入推進個人所得稅改革對健全直接稅體系有直接推動作用。當(dāng)前的個人所得稅尚未實現(xiàn)勞動性所得統(tǒng)一征稅。一是個體工商戶、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)的個人合伙人等取得的經(jīng)營所得也具有勞動性所得的性質(zhì)，尚未納入綜合所得，而是適用單獨的稅率，存在稅率差異，導(dǎo)致部分避稅行為；二是目前的綜合所得中，工資薪金所得中的獎金收入仍單獨計稅，工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費所得分別按照不同的方式預(yù)扣預(yù)繳，導(dǎo)致征管較為復(fù)雜。從長期看，不論勞動所得，還是資本所得等，都應(yīng)該一視同仁地征稅，即從目前的綜合與分類相結(jié)合征稅，徹底走向綜合征收，更加公平，避免勞動與資本所得稅率不同引發(fā)的對勞動的歧視。
五是深化稅收征管改革。2021年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》以來，我國稅收征管改革穩(wěn)步推進。未來還要繼續(xù)完善稅收征管制度，健全相關(guān)法律法規(guī)，不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機制，繼續(xù)推進納稅服務(wù)高效化和智能化，加強稅務(wù)監(jiān)管。
（四）中央與地方財政關(guān)系：增加地方自主財力、提高中央支出比重、完善轉(zhuǎn)移支付
《決定》提出，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，并從增加地方自主財力、完善轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)化專項債和地方政府債務(wù)管理、減輕地方支出責(zé)任等方面提出了優(yōu)化中央和地方財政關(guān)系的具體措施。對于中央與地方財政關(guān)系的總體要求，延續(xù)了《“十四五”規(guī)劃和2035遠景目標(biāo)綱要》中的提法，但《決定》將“增加地方自主財力，拓展地方稅源”作為首要措施，突出了新一輪財稅體制改革將重點解決當(dāng)前地方財政收支矛盾突出、地方自主財力不足的問題，從而重塑對地方政府的激勵機制，調(diào)動地方政府的積極性。
1、“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴大地方稅收管理權(quán)限”相關(guān)的措施包括四項：一是推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方；二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例；三是研究把城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率；四是規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實際差別化管理。
其一，“消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，這早在2019年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（國發(fā)〔2019〕21號文）中就有部署安排?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035遠景目標(biāo)綱要》也提出要“調(diào)整優(yōu)化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，《決定》再次提出征收環(huán)節(jié)后移和下劃地方，但未提及調(diào)整征收范圍，從未來看消費稅擴圍到高端服務(wù)業(yè)和高污染高耗能行業(yè)是有必要的。需要注意的是，消費稅改革要注意幾個問題。目前國內(nèi)消費稅為第三大稅，2023年國內(nèi)消費稅收入1.6萬億元，占全國稅收收入的8.9%，占中央稅收收入的16.8%。如果一次性下劃給地方政府，那么中央財政收入占全國財政收入比重降低于40%，因此只能逐步而不是一次性下劃給地方，避免對中央收入的沖擊，同時充實地方收入、擴展地方稅源。征收環(huán)節(jié)的后移還需要解決征管能力的問題，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的納稅人是煙、酒、油、汽車等生產(chǎn)企業(yè)，零售環(huán)節(jié)納稅人數(shù)量眾多，征管難度明顯提高。同時，消費稅下劃地方后，各地增加的收入并不均衡，因此轉(zhuǎn)移支付也要作相應(yīng)調(diào)整。
其二，“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”，意味著可能會加大對不規(guī)范的增值稅優(yōu)惠政策的清理力度，增強稅收中性和增值稅第一大稅種籌集財政收入的功能?！皟?yōu)化共享稅分享比例”雖并未明確共享稅分享比例的優(yōu)化方向，但若從增加地方自主財力的角度出發(fā)，中央很可能根據(jù)稅收制度調(diào)整、事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整后的地方收支矛盾緩解情況，動態(tài)調(diào)整共享稅分享比例。高質(zhì)量發(fā)展階段，優(yōu)化共享稅比例在兼顧中央財力格局、財力與支出責(zé)任相匹配的同時，要更多地從調(diào)動地方積極性、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等角度出發(fā)，尋找多重目標(biāo)下的合理平衡。否則，如果一味降低中央的共享比例，解決了地方的問題將產(chǎn)生宏觀調(diào)控能力不足的新問題。
其三，研究將相關(guān)稅費合并為地方附加稅并授權(quán)地方一定的稅收管理權(quán)限，是《決定》提出的新思路，有利于簡化征收、穩(wěn)定地方收入、提高地方稅收管理積極性。歷次財稅體制改革經(jīng)驗表明，增加地方積極性最有效的方式是給予地方足夠的財政激勵。財政激勵包括兩個方面，一是要增加地方直接的財政收入，二是增加地方財政的自主性或者自由度。將城市維護建設(shè)稅、教育費附加（少數(shù)歸屬中央）、地方教育附加三稅（費）合并，并賦予地方一定的自主管理權(quán)限，可以實現(xiàn)三個目標(biāo)。一是增加了地方財政的自主性，有利于調(diào)動地方積極性；二是將長期以來按費的形式征收的教育附加改為以地方附加稅的形式征收，有利于增強地方財政收入的穩(wěn)定性；三是簡化了征收，城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加的計稅（費）依據(jù)均是納稅人繳納的增值稅和消費稅稅額之和，合并之后稅制更簡單，方便征收管理，有利于納稅遵從。
其四，“規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限”，也有利于增加地方財政收入自主性，調(diào)動地方組織財政收入的積極性。近年來，地方非稅收入規(guī)模持續(xù)增加，是地方財政收入的重要來源。2023年地方一般公共預(yù)算收入中，27.2%的收入來自非稅收入；若考慮其他預(yù)算，廣義的非稅收入（含土地出讓收入）在地方全部財政收入中的占比超過50%。規(guī)范非稅收入管理，增強非稅收入的穩(wěn)定性和透明性，有利于穩(wěn)定市場預(yù)期、穩(wěn)定地方財政收入；在此基礎(chǔ)上增加部分非稅收入的地方管理權(quán)限，既有利于增加地方自主財力，也有利于調(diào)動地方規(guī)范非稅收入、優(yōu)化政府與市場關(guān)系的積極性。
2、《決定》提出的與減輕地方支出責(zé)任的舉措包括：適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例；中央財政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權(quán)；不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過專項轉(zhuǎn)移支付安排資金。2016年事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革啟動以來，地方政府一般公共預(yù)算支出占比仍然較高，甚至還略有上升，主要源于配套的收入劃分改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等不到位，改革必須是系統(tǒng)的改革。
一方面，地方政府不僅要承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，還要承擔(dān)中央委托的部分中央事權(quán)以及大部分共同事權(quán)的支出責(zé)任，加上中央對地方的多元考核和經(jīng)濟社會風(fēng)險財政化，導(dǎo)致地方政府實際支出責(zé)任范圍不斷擴大、支出剛性程度不斷上升。雖然中央對地方轉(zhuǎn)移支付解決了部分資金問題，但將執(zhí)行相關(guān)的事務(wù)留給了地方政府，難以從根本上緩解地方政府實際支出責(zé)任過多、事務(wù)繁重、支出效率下降等問題。
另一方面，中央政府在一些事關(guān)全局利益的領(lǐng)域承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任不足。一般而言，經(jīng)濟越發(fā)達，越需要中央政府發(fā)揮宏觀經(jīng)濟調(diào)控、收入分配調(diào)節(jié)、區(qū)域協(xié)調(diào)等職能，中央政府需要集中更多財力的同時，其支出責(zé)任也應(yīng)相應(yīng)增加；但我國中央政府支出占比不足15%，遠遠低于大多數(shù)經(jīng)濟體。特別是在區(qū)域外溢性較強的公共服務(wù)領(lǐng)域（如跨區(qū)域司法管轄、大江大河治理、跨區(qū)域污染防治等）、風(fēng)險統(tǒng)籌要求較高的社會保障領(lǐng)域、社會公平性要求較高的教育和醫(yī)療領(lǐng)域等，中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任仍顯不足，不利于基本公共服務(wù)均等化及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。《決定》明確提出“提高中央財政支出比例”“減少委托地方代行的中央財政事權(quán)”，有利于加強中央支出責(zé)任，切實減輕地方財政支出壓力，從根源上緩解當(dāng)前地方財政收支矛盾。
3、《決定》提出的與完善轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的舉措有兩項：一是完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度；二是建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制。完善轉(zhuǎn)移支付體系，要避免“鞭打快?！焙湍嫦蚣?，轉(zhuǎn)移支付在過去的主要目標(biāo)是促進區(qū)域財力和基本公共服務(wù)均等化，講究公平，但是目前形勢下不能只講公平，也要講效率，否則逆向激勵將導(dǎo)致凈貢獻省份數(shù)量逐步下降，這不利于調(diào)動地方積極性和穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。
目前中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，2023年為10.3萬億元，超過中央一般公共預(yù)算收入的10.0萬億元。如此規(guī)模之下，轉(zhuǎn)移支付制度的合理性和有效性尤為重要。但目前轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯的不足，落后于其他領(lǐng)域的改革：轉(zhuǎn)移支付制度與政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分缺乏銜接，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付定位不清；對于調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距有關(guān)鍵作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中占比較低（2022年為21.8%），不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和保證困難地區(qū)基層政府財力與事權(quán)相匹配；考慮了帶有“專項性”的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付后，專項轉(zhuǎn)移支付的占比仍然較高（2022年為54.1%）；對地方推動高質(zhì)量發(fā)展的激勵約束機制不健全，不利于調(diào)動地方推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的積極性；轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督評價機制不健全等。繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付體系，要盡快明確共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的定位和性質(zhì)，逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，建立以績效評價和結(jié)果導(dǎo)向為核心的促進高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制，有利于調(diào)動地方提高資金使用效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量、推動區(qū)域高質(zhì)量的積極性。
4、《決定》提出的與優(yōu)化專項債和地方政府債務(wù)管理的舉措有三項：一是合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當(dāng)擴大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例；二是完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，三是加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。其一，目前教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域獲得的地方專項債券額度相對有限。合理擴大地方政府專項債券支持范圍，有利于挖掘符合要求的項目，促進債券資金更廣泛地發(fā)揮帶動作用；尤其是向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，有利于緩解地方教育、醫(yī)療、基本養(yǎng)老等公共服務(wù)資金不足、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問題。其二，目前防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的長效機制仍未形成，制約了地方政府債務(wù)管理措施的實施效果，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險可能會周而復(fù)始地出現(xiàn)。建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，一是要健全政府綜合財務(wù)報告制度，擴展其覆蓋范圍，為全口徑債務(wù)監(jiān)測體系提供財務(wù)基礎(chǔ)；二是要依托全口徑地方政府債務(wù)監(jiān)測體系加強地方政府債務(wù)長期可持續(xù)性的評估，并根據(jù)評估結(jié)果按照一定規(guī)則調(diào)整地方政府投資規(guī)模、其他財政收支規(guī)模；三是提高全口徑地方政府債務(wù)信息公開度和透明度，推動隱性債務(wù)“顯性化”，合理借助市場力量建立起防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險的長效機制。其三，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型，尤其是徹底剝離其政府融資屬性，分類推進融資平臺改革轉(zhuǎn)型，持續(xù)壓減融資平臺數(shù)量，對加強地方政府債務(wù)管理、防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險、提升地方財政可持續(xù)性具有重要意義（詳見城投轉(zhuǎn)型系列研究報告《城投公司轉(zhuǎn)型的實質(zhì)與前提》《城投公司轉(zhuǎn)型的可能方向與風(fēng)險》《城投公司轉(zhuǎn)型的分類處置》《城投老總的困惑》等）。
三、關(guān)于下階段要進一步推動的改革以及構(gòu)建配套措施的思考
《決定》在深化財稅體制改革方面指出了明確的方向，但仍有一些改革措施需要細(xì)化和進一步研究。財稅體制改革事關(guān)全局，“牽一發(fā)而動全身”，需要系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進，配套改革措施也應(yīng)盡快到位，才能保證改革實施效果能夠達到預(yù)期，并且有效回應(yīng)社會各界對于改革的期待。
第一，進一步厘清政府與市場的邊界，優(yōu)化中央對地方的多元目標(biāo)考核機制，避免政府支出責(zé)任無限擴張，可以更好發(fā)揮財稅體制對宏觀經(jīng)濟治理的作用。近年來財政形勢的核心癥結(jié)在于有限財力與無限支出責(zé)任的矛盾。這一定程度上源于政府與市場的邊界不清晰，“底”的標(biāo)準(zhǔn)與界限不清，政府的“兜底”責(zé)任過多，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟社會風(fēng)險財政化，包括房地產(chǎn)風(fēng)險財政化、金融風(fēng)險財政化、社會風(fēng)險財政化、超前承諾財政化等。地方政府對市場運行干預(yù)過多，仍存在地方政府過多干地方國有企業(yè)和金融機構(gòu)、利用不規(guī)范減稅降費制造稅負(fù)洼地等現(xiàn)象，造成地方隱性債務(wù)風(fēng)險積累和市場資源配置效率下降等問題。進一步厘清政府與市場的邊界，建立與政府財政承受能力相適應(yīng)的政府與市場關(guān)系，一是持續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)變，減少不必要的行政干預(yù)，優(yōu)化營商環(huán)境。二是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r動態(tài)優(yōu)化政府職責(zé)范圍，合理控制政府規(guī)模，避免政府兜底責(zé)任無序擴張。三是深化行政事業(yè)單位改革，強化績效管理。四是對人口持續(xù)流出的區(qū)縣實施合并，減少財政供養(yǎng)人員。
第二，加強中央事權(quán)、提高中央財政支出占比，要配合中央行政機構(gòu)改革同步實施。我國長期實施“上級決策+下級執(zhí)行”，容易導(dǎo)致“上級點菜、下級買單”和“上面千條線、下面一根針”的情形，在考核的約束下，下級政府尤其是基層政府的支出責(zé)任無形中加大。未來，中央有必要在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進社會公平、促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等方面發(fā)揮更大作用。共同事權(quán)僅限于既需要發(fā)揮中央政府宏觀調(diào)控和跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力、又需要地方政府發(fā)揮信息優(yōu)勢的領(lǐng)域，例如基本公共服務(wù)均等化、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護與治理等。確定為中央事權(quán)的部分，中央政府有必要強化垂直管理和推動相關(guān)管理和執(zhí)行部門的實體化，推動職能轉(zhuǎn)變，落實中央各部門的直接支出責(zé)任，才能真正避免以轉(zhuǎn)移支付的形式將中央事權(quán)和共同事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給地方執(zhí)行。
第三，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)仍然有必要作為下一步改革的重要考量，大國必須確保一定的宏觀稅負(fù)水平，否則難以應(yīng)對方方面面的風(fēng)險挑戰(zhàn)。我國各大口徑的宏觀稅負(fù)水平持續(xù)下降，宏觀稅負(fù)水平既不是越高越好，也不是越低越好；沒有一定的宏觀稅負(fù)，要么就同步削減支出，要么就推升赤字和債務(wù)，這都可能產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險。未來的減稅降費要更加具有針對性，而且有法律依據(jù)，從數(shù)量規(guī)模型減稅降費轉(zhuǎn)到效率效果型減稅降費。
第四，改革可以采取漸進、試點的方式推進，要避免引發(fā)收縮效應(yīng)，設(shè)定清楚的時間表、路線圖。比如規(guī)范稅收優(yōu)惠是非常有必要做的事情，但是部分地方政府已對企業(yè)作出了稅收優(yōu)惠的承諾甚至簽訂協(xié)議，一刀切清理可能會造成對企業(yè)的沖擊以及產(chǎn)生政策不穩(wěn)定不連續(xù)的影響，可以通過協(xié)議自然到期終止的方式或新老劃斷的方式實施，不溯及既往。
第五，要提前研究社保對財政的壓力，延遲退休是其中的辦法之一，三中全會已有部署，同時還要進一步系統(tǒng)地考慮財政、金融、土地、社保、國資的改革，建立“大財政”的思維和視角，避免就財政談財政。
第六，要進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政支出效率；明確基本公共服務(wù)在不同區(qū)域的支出標(biāo)準(zhǔn)，既實現(xiàn)大致均等，又能避免層層提標(biāo)擴圍引發(fā)的支出責(zé)任過于擴張。
第七，認(rèn)真研究百年未有之變局背景下財政理念和財政調(diào)控邏輯基礎(chǔ)是否應(yīng)該有新的變化，財政哲學(xué)、理念和邏輯要有新的變革，要未雨綢繆地研究和應(yīng)對經(jīng)濟下行期結(jié)構(gòu)調(diào)整的一般規(guī)律。積極財政政策的衡量標(biāo)準(zhǔn)等有必要進一步形成各方共識。沒有理念的突破，必然將長期糾結(jié)在“赤字率要不要突破3%”“支出結(jié)構(gòu)能否從投資物到投資人”“貨幣赤字化”“化債與化險區(qū)分”等問題的爭論上，通過研究和多方面考慮，最后形成公約數(shù)乃至達成共識。
第八，深化財稅體制改革要實現(xiàn)的目標(biāo)較多，要區(qū)分輕重緩急和平衡多元目標(biāo)，結(jié)合財稅領(lǐng)域面臨的問題、國家重點發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化、稅收征管能力、社會可接受程度等情況制定可操作的實施路徑，并在必要的情況下及時調(diào)整。目前財稅體制改革要解決的問題和要達到的目標(biāo)是多元的。一是要解決財政本身的問題，如財政短期緊平衡、長期財政可持續(xù)等；二是要服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，如共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、統(tǒng)一大市場建設(shè)等；三是要加強治理體系和制度建設(shè)，建立現(xiàn)代財稅制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革是為了解決當(dāng)前及未來面臨的問題，但不是為了改革而改革，而是要綜合考慮短期和中長期的目標(biāo)，區(qū)分輕重緩急，制定清晰的實施路徑，并根據(jù)形勢作出必要的調(diào)整，適時推出符合經(jīng)濟發(fā)展、社會進步所需要的改革舉措。
注：“兩上、兩下”指先由各個預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)需要上報建議數(shù)（“一上”），再由上級下達控制數(shù)（“一下”），經(jīng)預(yù)算執(zhí)行單位確認(rèn)后再次上報預(yù)算數(shù)（“二上”），匯總后經(jīng)人大批復(fù)再下達預(yù)算批復(fù)數(shù)（“二下”）
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