記者 王珍

6月25日，審計署受國務(wù)院委托，向十四屆全國人大常委會第十次會議作了《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，在深化重點領(lǐng)域改革方面，報告提出謀劃新一輪財稅體制改革，完善中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

在新一輪財稅體制改革中，進一步完善地方稅體系是改革的重點方向之一。在我國四大稅種中，消費稅是唯一尚未實行央地共享的稅種，因此在新一輪改革中被給予厚望。分析師普遍認(rèn)為，擴大征收范圍、后移征收環(huán)節(jié)、穩(wěn)步下劃地方是未來消費稅改革的三大看點。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年，消費稅收入規(guī)模達1.61萬億元，占整體稅收比重的8.9%，規(guī)模和占比僅次于增值稅（38.3%）和企業(yè)所得稅（22.7%）。在我國，消費稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)方所在地主管稅務(wù)機關(guān)繳納，收入完全歸屬于中央政府。

消費稅是以消費品的流轉(zhuǎn)額作為征稅對象的各種稅收的統(tǒng)稱。自1994年在我國首次登臺以來，消費稅經(jīng)歷了多次重大調(diào)整，包括2006年消費稅制度改革、2008年成品油稅費改革、以及2014年稅目和稅率調(diào)整等。

最初，消費稅只針對煙、酒、成品油、小汽車等11類需要限制或調(diào)節(jié)的消費品。隨著經(jīng)濟和環(huán)保需求的變化，電池、一次性筷子、涂料、電子煙等高污染產(chǎn)品也納入征稅范圍。目前，消費稅共有15個稅目，稅率范圍從1%至56%不等。

近年來關(guān)于進一步改革消費稅的呼聲很高，其中一個原因是現(xiàn)行的《消費稅暫行條例》最后一次修訂是在2008年，部分條款已不適應(yīng)當(dāng)前市場環(huán)境，比如，針對高檔甚至奢侈消費品的稅目不足，大量奢侈消費品和消費行為如私人飛機、馬術(shù)、高檔會所娛樂休閑等未納入消費稅征收范圍。

今年4月，西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長劉蓉在國家稅務(wù)總局主管的《稅務(wù)研究》期刊發(fā)表文章稱，應(yīng)順應(yīng)居民消費升級的現(xiàn)狀，把更多高檔消費品、服務(wù)和消費行為納入消費稅的征收范圍，更好地發(fā)揮稅收政策調(diào)節(jié)收入的作用。 

“目前消費稅的收入調(diào)節(jié)作用有限。隨著居民生活水平逐步提高，居民消費結(jié)構(gòu)已進行調(diào)整和升級，部分曾經(jīng)的高檔消費品雖已成為大眾消費品，但仍為消費稅主要收入來源，而現(xiàn)有針對高檔甚至奢侈消費品的稅目不足，大量奢侈消費品如私人飛機、高檔家具，和消費行為如馬術(shù)、高檔會所娛樂休閑、豪華游輪旅游等未納入消費稅征收范圍?！眲⑷卦谖恼轮姓f。

除擴大征收范圍外，分析人士認(rèn)為，消費稅改革更重要的目的是補充地方財力以及引導(dǎo)地方政府推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

2021年以來，房地產(chǎn)市場低迷導(dǎo)致土地出讓收入減少、以及化解地方債務(wù)壓力，都對地方政府財政收入形成壓力。在這一背景下，地方政府迫切需要尋找新的財源。

申萬宏源證券高級宏觀分析師賈東旭在研報中指出，在“營業(yè)稅改增值稅”之后，地方政府主力稅種已經(jīng)缺失，2023年，地方稅種中最大的土地增值稅僅占當(dāng)年地方稅收的8.3%，疊加土地出讓收入的下行，地方財源如何彌補成為需要解決的核心問題。

“消費稅改革早在2019年就有布局，并在‘十四五’規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要中再度強調(diào)，最近則在2024預(yù)算草案中明確要求‘推出’。消費稅改革在增加稅源、彌補地方財源，激勵地方發(fā)展消費等方面一舉多得。”賈東旭說。

2019年，國務(wù)院印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知，其中就提到“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要中再度強調(diào)，調(diào)整優(yōu)化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。今年3月發(fā)布的預(yù)算草案提到，要在保持宏觀稅負和基本稅制穩(wěn)定的前提下，進一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推動消費稅改革。

賈東旭表示，從國際經(jīng)驗來看，消費稅是地方財源的重要補充，國際上許多主要經(jīng)濟體如美國、法國、日本和韓國等都實施了消費稅的央地分成制度。比如，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）38個國家中有14個國家消費稅實施央地分成，2021年，地方政府占比平均為22.2%，其中，地方政府分成最高的是哥倫比亞（66.6%），其次是美國（64.4%）、法國（62.9%）。同處于東亞地區(qū)的日本和韓國，消費稅地方政府分成分別為26.5%和11.8%。

雖然消費稅未被列入今年全國人大常委會的年度立法工作計劃，但不少分析師依然認(rèn)為，今年消費稅有望進入試點改革階段，也有可能在即將召開的三中全會上被提及。

根據(jù)光大證券的測算，假設(shè)煙、酒和其他分類的消費稅，中央和地方各分成50%；成品油因為主要是大型央企進行生產(chǎn)和銷售，假設(shè)中央和地方分成比例為8:2；小汽車由于實名制登記以及地方需要提供相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的配套，假設(shè)地方分成比例為100%，在以上分配比例的假設(shè)基礎(chǔ)上，采用2023年消費稅基數(shù)測算，預(yù)計地方稅收增加超過7000億元，拉動地方財政收入約6個百分點。

除了補充地方財政收入，消費稅改革的另一個方向是將征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)端后移至消費端，從長遠看可起到推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的作用。

中國銀河證券宏觀研究員聶天奇對界面新聞指出，將消費稅的征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)方轉(zhuǎn)移到批發(fā)商或零售商，意味著消費稅的稅收收入將更加貼近消費地，這一調(diào)整對于地方政府的收入激勵機制或許會產(chǎn)生深遠影響。 

“過去我國財稅體制對地方政府收入端激勵主要體現(xiàn)在供給端，作為地方主要收入的增值稅、企業(yè)所得稅都是以生產(chǎn)地確定稅源歸屬，這種稅制有利于引導(dǎo)地方因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加上中央對地方的經(jīng)濟目標(biāo)考核機制，造就了中國制造業(yè)的競爭優(yōu)勢?！甭櫶炱嬲f。

但是，他指出，以上方式也在一定程度上造成了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中“重生產(chǎn)、輕消費”的目標(biāo)導(dǎo)向，而供需失衡恰是當(dāng)前中國經(jīng)濟面臨的主要矛盾之一。如果將消費稅的稅源歸屬從生產(chǎn)地轉(zhuǎn)向消費地，消費稅納稅地也將在內(nèi)部出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼而對各地消費產(chǎn)生正向激勵作用。

有專家指出，當(dāng)初將消費稅征收設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，主要是為了減少征收難度，一旦征收環(huán)節(jié)后移，如何保證稅源不大量流失是一大挑戰(zhàn)。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文對界面新聞表示，2019年，國務(wù)院在《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》中提到，后移消費稅征收環(huán)節(jié)的一個前提是“征管可控”。

“如果將征收環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，稅務(wù)機關(guān)將面臨大量分散的納稅人，這無疑會增加征收的難度，并可能導(dǎo)致稅源的大量流失。因此，在推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移的改革時，必須首先確保所涉及的消費稅品目的征管是可控的?！笔┱恼f。

他表示，高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等監(jiān)管條件成熟的品目可能會率先試點，而其他相關(guān)品目在未建立成熟的監(jiān)管制度之前征收環(huán)節(jié)不宜后移。

后移消費稅征收環(huán)節(jié)帶來的另一大挑戰(zhàn)是可能會加劇地區(qū)間的財力差距。例如，如果消費稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為消費環(huán)節(jié)征收，那么像貴州茅臺這樣的產(chǎn)品，其消費稅將主要由消費地而非生產(chǎn)地獲得，這可能會導(dǎo)致生產(chǎn)地省份利益受損，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則獲得更多的稅收。

根據(jù)銀河證券的測算，消費稅“后移”對上海、貴州、云南、湖北、湖南等煙酒、汽車、石油生產(chǎn)加工大省的納稅額是負向拉動，而對廣東、山東、河南、浙江等人口和消費大省的納稅額形成正向貢獻。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院講師張曉穎在《稅務(wù)研究》期刊發(fā)表文章稱，在改革初期設(shè)立與消費稅改革配套的轉(zhuǎn)移支付制度，對生產(chǎn)大省但非消費大省因消費稅征收環(huán)節(jié)后移而損失的財力給予一定補償，確保這些省份在改革中能夠保持財力穩(wěn)定。這不僅有助于爭取時間改善消費環(huán)境、培育消費潛力，也有助于解決因消費稅征收環(huán)節(jié)后移可能引致的稅收負增長問題。

施正文提出可以采取一種更加靈活的共享稅方式:可將油、煙、車、酒等大稅目由現(xiàn)行的中央稅改為共享稅，對共享稅中的地方收入，按照各地社會商品零售額的比例具體劃分給各個地方，從而增加地方稅收入，并引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)化發(fā)展方式，注重優(yōu)化營商環(huán)境。