界面新聞記者 | 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

十四屆全國人大常委會第十次會議于2024年6月25日在北京舉行。礦產資源法修訂草案經過去年底全國人大常委會首次審議后，通過公開征求意見進一步修改完善，已正式提交本次會議進行二次審議。

這是礦產資源法施行38年來第三次修改，也是改動篇幅和規(guī)模最大的一次。全國人大常委會日前通報，本次修訂草案在完善礦業(yè)權相關規(guī)定、加強礦區(qū)生態(tài)修復等方面作出了多項修改。

實際上，礦產資源法三修自本世紀初既已啟動，但是延宕十數(shù)年仍未能定稿，歷盡艱難。期間，圍繞礦業(yè)權出讓和收益制度設計等議題，各個利益相關方進行了長久博弈，很多爭議至今未能形成共識。面對我國礦產資源勘探和開發(fā)的新形勢，修訂后的礦產資源法如何回應各方期待和現(xiàn)實需要，已成為業(yè)界焦點話題。

三修延宕多年終成稿

我國現(xiàn)行礦產資源法于1986年10月1日起施行，38年來分別在1996年和2009年進行了兩次修改。

“我國礦業(yè)立法嚴重滯后，制約了礦業(yè)正常發(fā)展?！北本┦芯熉蓭熓聞账V產資源法律事務部主任曹旭升律師對界面新聞表示，隨著經濟持續(xù)發(fā)展，我國礦產資源勘探開發(fā)發(fā)生了巨大變化，礦產資源法已經不能適應礦業(yè)發(fā)展的新形勢，近年來，政府部門出臺的一些規(guī)章和規(guī)范性文件已經突破了礦產資源法的規(guī)定。

“礦產資源法已經到了非修不可的地步。近年來，無論是行業(yè)內部，還是社會經濟發(fā)展形勢，還有管理部門都對修改礦產資源法提出了強烈的需求和要求?！辟Y深礦業(yè)律師、北京大成律師事務所高級合伙人楊貴生對界面新聞指出，由于2009年改動不大，現(xiàn)行礦產資源法主要規(guī)定還是1996年版本，體現(xiàn)了比較濃厚的計劃經濟色彩，而當時的礦業(yè)形勢跟現(xiàn)在行業(yè)發(fā)展已經是天壤之別。

在此背景下，2003年6月，原國土資源部成立礦產資源法修改領導小組及辦公室，開始了前期調研論證和起草修改草稿的工作。此后，修訂草案在利益相關方博弈下幾易其稿，始終未能形成共識。期間，礦產資源法修改曾先后被納入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

為何延宕多年難以成稿？楊貴生介紹，主要是爭議比較大，各方面基于現(xiàn)實需求，對這部法律的立法原則和條款規(guī)定持有不同觀點，修訂過程中，各個利益相關方都在發(fā)聲，但是難免站在各自立場去說話，難以形成共識，即便是這次提交審議的修訂草案，還是留下很多爭議問題沒有解決。

在現(xiàn)實中，礦業(yè)領域日積月累的問題正越來越嚴重。曹旭升表示，在礦產資源法未修改的背景下，地方政府釋放礦業(yè)權動力不足，而且往往會迫于安全責任和環(huán)保責任排斥礦業(yè)開發(fā)，這導致我國礦業(yè)權總數(shù)持續(xù)減少、呆死礦眾多沉沒社會資本。

另一方面，他指出，礦業(yè)開發(fā)中，礦產資源被建設項目壓覆、礦業(yè)用地不足、礦業(yè)權延續(xù)和退出補償制度不明晰等問題日益顯現(xiàn)，而且，礦業(yè)領域還存在非法采礦罪和非法占用農用地罪擴大化問題，進一步挫傷了礦業(yè)權人的探采積極性。

礦業(yè)新形勢迫使礦產資源法加快修改進程。2019年12月，自然資源部發(fā)布《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿），正式向社會征求意見。礦產資源法修改被納入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃后，2023年12月，國務院討論并原則通過《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》，決定將修訂草案提請全國人大常委會審議。至此，礦產資源法修改終于進入人大審議階段。

曹旭升介紹，本次會議審議的修訂草案共八章七十八條，與2009年修改后的礦產資源法相比增加了二十三條，其中第四章礦區(qū)生態(tài)修復和第五章礦產資源儲備和應急均為新增，兩章新增十一條，所以，該法原有的五十三條順序或內容均有調整，顯然，此次修改幅度和規(guī)模巨大。

“我本人從草案的起草到人大審議，以不同身份參與了多次研討、論證，并提交了多份修改建議，切身感受到了礦產資源法修改爭議之大、修改之難、參與之眾?！辈苄裆f。

至少，目前提交審議的修訂草案已經對礦產勘查開發(fā)領域的多重難題作出了回應。楊貴生介紹，比如礦業(yè)用地問題，現(xiàn)在的礦山企業(yè)很難嚴格按照土地管理法規(guī)范用地，大部分不得已采取以租代征的方式，但是這種操作不合規(guī)，所以修訂草案針對礦業(yè)用地作出明確規(guī)定，帶來了很大改變。各方形成的共識是，礦業(yè)用地今后不再按照土地管理法進行規(guī)范，而是在礦產資源法里單獨規(guī)定。

楊貴生還指出，生態(tài)環(huán)境保護和礦產資源開發(fā)怎么做好平衡？如何兼顧資源安全和發(fā)展需求？這次修改中，修訂草案對此也作出了規(guī)定，至少是原則性規(guī)定。

礦業(yè)權出讓制度求變

“希望這次修訂工作能夠通過求改革方向之大同，讓修訂后的礦產資源法在宏觀上解決現(xiàn)實中下位法相當嚴重地違反上位法的情況?！敝袊匀毁Y源學會資源法學專委會主任，重慶大學法學院教授、博士生導師胡德勝對界面新聞說，比如，目前關于探礦權和采礦權（統(tǒng)稱礦業(yè)權）以及管理它們的行政法規(guī)和部門規(guī)章，實質上已經與礦產資源法相抵觸。

礦業(yè)權出讓制度如何完善是此次礦產資源法修訂的主要看點，其中，礦業(yè)權取得方式和收益規(guī)定成為最大爭議之一。

此前在1996年修改中，礦產資源法正式確立了礦產資源有償使用制度。2006年1月，國土資源部印發(fā)了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》，明確了申請在先、招拍掛、協(xié)議出讓等礦業(yè)權出讓方式。2017年，中辦、國辦印發(fā)《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，再次提出推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制礦業(yè)權協(xié)議出讓。

也就是說，圍繞礦業(yè)權有償出讓，國家相關部門制定了多部法律規(guī)章進行規(guī)范，“招拍掛”獲得廣泛適用，而國際上常用的“申請在先”獲取礦業(yè)權方式在我國逐漸被棄用。

“礦業(yè)權出讓制度改革后之所以把‘招拍掛’作為首選，跟當年的腐敗風暴、環(huán)保風暴等都是有關聯(lián)的，在那個特定時期，自然資源系統(tǒng)有多名官員落馬，為了減少腐敗行為，也是為了規(guī)避責任，行政主管機關逐漸讓‘申請在先’方式退出了市場?！辈苄裆龑缑嫘侣務f。

曹旭升指出，根據(jù)修訂草案規(guī)定，未來礦業(yè)權采用“招拍掛”競爭性出讓方式將是常態(tài)，協(xié)議出讓將是例外，其他方式將是例外之中的例外。以此執(zhí)行，各地行政機關恐將缺乏重新設置礦業(yè)權的動力?，F(xiàn)在有些縣市區(qū)，已經多年未釋放過礦業(yè)權。如果這種現(xiàn)象不從制度上進行規(guī)制，我國礦業(yè)權一級市場供應將成為泡影。

實際上，胡德勝指出，“招拍掛”是法規(guī)和規(guī)章制定者落實改革政策的結果，礦產資源法中僅規(guī)定過申請取得礦業(yè)權方式，從未規(guī)定過“招拍掛”出讓方式。所以，此次修訂草案增加規(guī)定，“設立礦業(yè)權，應當通過招標、 拍賣、 掛牌等競爭性出讓方式，法律、 行政法規(guī)或者國務院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或者其他方式設立的除外。”不難預見，修訂草案獲得通過后，相應的配套行政法規(guī)和部委規(guī)章將會繼續(xù)實施以“招拍掛”為主，以協(xié)議出讓和包括申請在內的其他方式為輔的出讓方式，但是會總結經驗教訓，完善各種出讓方式。

此前，中國地質大學（北京）特聘教授，原中國政法大學國土資源法研究中心主任李顯冬在接受經濟觀察報采訪時表示，“申請在先”和“協(xié)議出讓”都應嚴格局限于“戰(zhàn)略性礦產資源”范圍內，且要經過規(guī)范嚴格的“公開、公平、公正”的程序。

在楊貴生看來，此次修訂草案已為“申請在先”恢復適用留下了口子。這種方式除了適用于戰(zhàn)略性礦種，高風險礦種應該也納入?！暗刭|領域有個基本規(guī)律，超過90%的探礦權不能找到礦，當然也就不能轉為采礦權，探礦的投資最后會打水漂，說明找礦風險極高。如果礦業(yè)權不能‘申請在先’，通過‘招拍掛’把礦業(yè)權取得的成本推上去之后，最后出讓收益環(huán)節(jié)又按照找到多少資源量對價交錢，別人誰還愿意去投資風險礦種呢？賠本的買賣社會資本肯定是不會干的?！睏钯F生說。

所以，礦業(yè)權出讓還涉及收益制度的設計，但是此領域更復雜，涉及地方財政收入和國家財稅制度改革等深層次問題。李顯冬此前指出，我國的礦產資源收益分配制度存在著權益關系不明、重復征收增加礦山企業(yè)負擔等問題。近年來，有關礦產資源收益分配制度的體系設置、稅費性質、功能定位等方面的爭論始終未能停歇。

胡德勝表示，礦產資源所有權的國家收益問題，就是人們常說的礦產資源“稅、費、金”問題。目前，修訂草案中已不再提及2019年12月自然資源部征求意見稿中規(guī)定的探礦權和采礦權的出讓金和占用費，而是規(guī)定“按照國家有關規(guī)定繳納費用”“礦業(yè)權出讓合同應當明確……礦業(yè)權出讓收益數(shù)額與繳納方式”等事項。可以預見的是，“稅、費、金”之間關系的處理將是礦產資源法修訂施行后繼續(xù)存在的爭議問題，政府需要發(fā)現(xiàn)并運用合理的經濟學理論破解這一難題，從而解決礦業(yè)企業(yè)背負的礦產資源稅費負擔過重的困境。