界面新聞?dòng)浾?| 唐俊
因一些安徽城市與南京來(lái)往密切，江蘇省會(huì)南京常被趣稱(chēng)為“徽京”。在南京都市圈規(guī)劃獲批之后，這一稱(chēng)謂被賦予更多現(xiàn)實(shí)意義。
南京都市圈中不僅有5座江蘇的城市，還有4座安徽的城市。今年3月底，安徽省馬鞍山市出臺(tái)《關(guān)于全面融入南京的若干舉措》，“全面融入”的表述更是加強(qiáng)了“徽京”的地位。
跨市甚至跨省融合發(fā)展，已經(jīng)成為城市發(fā)展的大趨勢(shì)，尤其是在大城市周?chē)?。除了南京都市圈包含省外城市，重慶都市圈中也包括四川省的廣安市。
從城市群到都市圈，城市之間的緊密度加強(qiáng)，彼此之間的關(guān)系由競(jìng)爭(zhēng)更多轉(zhuǎn)向合作，甚至邁向同城化，但依然存在行政區(qū)劃帶來(lái)的壁壘。
城市群到都市圈
從官方發(fā)布的歷次五年規(guī)劃中，可以梳理出中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程的變化。
2000年時(shí)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為36%。因此在“十五”（2001-2005）計(jì)劃中，主要任務(wù)是“提高城鎮(zhèn)化水平”，還沒(méi)有關(guān)于城市群的表述?！笆晃濉保?006-2010）時(shí)期，城市群一詞首次出現(xiàn)在五年規(guī)劃中，但當(dāng)時(shí)城市群還不具規(guī)模，仍是為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化而服務(wù)。
隨著城鎮(zhèn)化率提升，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)城市逐漸連片。到了“十二五”（2011-2015），開(kāi)始大力發(fā)展城市群。規(guī)劃提到，在東部地區(qū)逐步打造更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群。
到了“十三五”（2016-2020），中國(guó)加快城市群建設(shè)，明確提出了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島、長(zhǎng)江中游、成渝、關(guān)中平原、北部灣等近20個(gè)城市群，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展。
目前所處的“十四五”（2021-2025）時(shí)期，城市群仍是重要發(fā)展方向，但規(guī)劃中首次新增一節(jié)關(guān)于都市圈的內(nèi)容，要求培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。
從城市群到都市圈，一個(gè)重要的分水嶺是2019年，當(dāng)年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。都市圈一詞雖然早已有之，但在該指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)之后，都市圈才真正被納入國(guó)家層面規(guī)劃，并在“十四五”時(shí)期有詳細(xì)規(guī)劃。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)都市圈的定義以通勤時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，在城市群內(nèi)部以超大特大城市為中心，1小時(shí)通勤圈覆蓋的范圍即為都市圈。
不過(guò)北京交通大學(xué)中國(guó)城鎮(zhèn)化研究中心教授趙堅(jiān)認(rèn)為，都市圈的核心是該區(qū)域內(nèi)是否存在通勤就業(yè)方面的緊密聯(lián)系，而不僅僅是1小時(shí)通勤時(shí)間，核心城市應(yīng)為鄰近縣市至少提供該縣25%的就業(yè)崗位。
華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)曾剛對(duì)界面新聞表示，都市圈的范圍比城市群更小，相當(dāng)于在以前大的范圍內(nèi)再劃出一塊區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展，如果說(shuō)城市群是協(xié)同發(fā)展的話，都市圈內(nèi)部的聯(lián)系則更緊密，要向同城化邁進(jìn)。
2021年至今，國(guó)家發(fā)改委一共批復(fù)了14個(gè)國(guó)家級(jí)都市圈，除了西北地區(qū)，其他地方均有。這些都市圈中的中心城市，除了青島和深圳，都是省會(huì)城市或直轄市。
從面積來(lái)看，國(guó)家級(jí)都市圈大多是2萬(wàn)-3萬(wàn)平方公里，都市圈內(nèi)常住人口基本在1500萬(wàn)以上，部分超過(guò)3000萬(wàn)。
另外，上海大都市圈和首都都市圈也在建設(shè)中，雖然未以國(guó)家發(fā)改委的名義批復(fù)，但級(jí)別同樣很高。其中，上海大都市圈包括上海、無(wú)錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內(nèi)的“1+8”市域行政區(qū)域，跨越滬蘇浙三省市。
如何同城化
同城化是都市圈最重要的特征。
同城化的基礎(chǔ)是交通互通，由于距離拉長(zhǎng)，軌道交通成為首選。地鐵審批受限后，市域鐵路和城際鐵路提上日程。
成都都市圈內(nèi)，成都通往資陽(yáng)的市域鐵路S3線預(yù)計(jì)2024年9月就會(huì)通車(chē)，通往德陽(yáng)的S11線和通往眉山的S5線正在建設(shè)中。這些市域鐵路接入成都地鐵網(wǎng)，將按照地鐵模式一體化運(yùn)營(yíng)。
廣東則采用城際鐵路的模式。5月26日，被稱(chēng)為“灣區(qū)大號(hào)地鐵”的廣佛南環(huán)和佛莞城際開(kāi)通，與此前已經(jīng)開(kāi)通的佛肇城際、莞惠城際相連，橫跨廣州、佛山、東莞、肇慶、惠州5座城市，按照地鐵模式運(yùn)營(yíng)，刷公交卡進(jìn)站隨到隨走。
硬件基礎(chǔ)設(shè)施之外，更重要的是軟性層面的融合。
“十四五”規(guī)劃提到，鼓勵(lì)都市圈社保和落戶(hù)積分互認(rèn)、教育和醫(yī)療資源共享，推動(dòng)科技創(chuàng)新券通兌通用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科研平臺(tái)合作共建；鼓勵(lì)有條件的都市圈建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一實(shí)施，探索推進(jìn)土地、人口等統(tǒng)一管理。
不過(guò)即使是最早批復(fù)的南京都市圈，距離上述目標(biāo)仍較遠(yuǎn)。
想要全面融入南京的馬鞍山，各項(xiàng)措施仍在推進(jìn)中。馬鞍山提出，計(jì)劃每年選派若干年輕干部赴南京市黨政機(jī)關(guān)、科研院所、企事業(yè)單位跟班學(xué)習(xí)；定期選派中小學(xué)、幼兒園校長(zhǎng)（園長(zhǎng)）、教師赴南京跟崗鍛煉；推動(dòng)兩地醫(yī)院共建醫(yī)聯(lián)體；推動(dòng)馬鞍山軟件園與江蘇軟件園開(kāi)展深度合作等。
5月1日，南京都市圈向同城化再邁進(jìn)一步，當(dāng)天南京住房公積金中心發(fā)布公告，南京都市圈內(nèi)9個(gè)城市住房公積金可互認(rèn)互貸。
一些地方開(kāi)始以都市圈的名義招商，而不是單個(gè)城市。5月18日，在2024投資成都招商大會(huì)上，成都市、德陽(yáng)市、眉山市、資陽(yáng)市聯(lián)合發(fā)布成都都市圈投資機(jī)會(huì)清單，共同推出232個(gè)項(xiàng)目。
“今后，人口會(huì)更多向大都市圈聚集，大都市圈會(huì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，而不是各個(gè)省?！壁w堅(jiān)說(shuō)。
行政區(qū)劃的壁壘
都市圈的同城化之路并不容易。長(zhǎng)期以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考體系下，各個(gè)城市之間更多是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。
曾剛認(rèn)為，地方政府已經(jīng)習(xí)慣這種競(jìng)爭(zhēng)模式，年底統(tǒng)計(jì)GDP時(shí)總會(huì)互相比較，擔(dān)心被“鄰居”超過(guò)。例如蘇州和無(wú)錫，兩個(gè)城市規(guī)模相近、距離又不遠(yuǎn)，暗地里常有較勁。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授蘭小歡在《置身事內(nèi)》一書(shū)中寫(xiě)道，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)產(chǎn)生地方保護(hù)主義，甚至出現(xiàn)“以鄰為壑”的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象；在目前的發(fā)展階段，政府需要承擔(dān)起更加多元的職能，將更多資源投入教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域。
事實(shí)上，城市之間的融合此前并不依靠政府，例如上海跟周邊的蘇錫常以及南通等地方，不管是企業(yè)、投資者還是老百姓之間交往，都是現(xiàn)實(shí)需求?！岸胤秸郧吧踔潦窃谙拗七@些交流，擔(dān)心資本跑到別的地方去投資?！痹鴦傉f(shuō)。
現(xiàn)在，城市的發(fā)展思維轉(zhuǎn)變，從相互競(jìng)爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)向合作共贏，避免成為零和游戲。曾剛認(rèn)為，在都市圈內(nèi)，各個(gè)城市可以發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)共同發(fā)展，例如中心城市產(chǎn)出科技成果后，在周邊城市建設(shè)轉(zhuǎn)化基地，累積資本后再回去繼續(xù)研發(fā)，整體效益會(huì)更好。
中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)秦尊文也認(rèn)為，現(xiàn)在地方政府的觀念確實(shí)在轉(zhuǎn)變。他向界面新聞介紹了一個(gè)城市合作的案例：以前湖北黃石、黃岡等地很難招聘到博士，因?yàn)楦叨巳瞬鸥敢饬粼谖錆h，現(xiàn)在黃石在武漢境內(nèi)設(shè)立了離岸科創(chuàng)中心，很容易就招聘到了博士人才；這些博士平日生活和工作都在武漢，享受武漢的教育和醫(yī)療，但在為黃石的企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值，工資也是黃石企業(yè)發(fā)放。
黃石（武漢）離岸科創(chuàng)中心于2021年6月在武漢光谷開(kāi)園，是湖北省第一個(gè)“科創(chuàng)飛地”。通過(guò)對(duì)接光谷科創(chuàng)大走廊，實(shí)現(xiàn)研發(fā)在武漢、生產(chǎn)在黃石。
飛地模式已在很多地方被應(yīng)用。目前，馬鞍山、淮安、滁州等地在南京設(shè)有近20個(gè)“研發(fā)飛地”、“人才飛地”；深圳在汕尾設(shè)立了深汕特別合作區(qū)，作為深圳行政區(qū)域的一部分管理。
趙堅(jiān)對(duì)界面新聞表示，雖然城市之間的合作越來(lái)越多，但是行政壁壘還是很難破除。他認(rèn)為，都市圈的核心是本地勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化，即交通通勤一致、社會(huì)保障一致、醫(yī)療保障一致等，現(xiàn)在很多都市圈還沒(méi)有做到。
他提到，本地勞動(dòng)力市場(chǎng)并不是規(guī)劃出來(lái)的，而是市場(chǎng)發(fā)展到一定程度自然形成的。在當(dāng)前“分灶吃飯”的財(cái)稅體制和地方官員GDP考核體制下，要形成跨區(qū)域的本地勞動(dòng)力市場(chǎng)仍有難度。
2024年1月，南京市發(fā)改委公布了《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》中期評(píng)估的結(jié)果，該評(píng)估結(jié)果同樣提到惡性競(jìng)爭(zhēng)和行政壁壘的問(wèn)題。
評(píng)估結(jié)果顯示，由于各城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位上的趨同，導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，行政壁壘限制了南京都市圈的發(fā)展?jié)摿?，在發(fā)展中“城市本位”的傾向仍然突出，核心城市和周邊地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)有余、合作不足，缺乏完善的利益分享機(jī)制。
另外，機(jī)場(chǎng)群、港口群協(xié)同發(fā)展不足，區(qū)域性文化、體育、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，布局缺乏統(tǒng)籌等，在很大程度上遏制了南京都市圈一體化發(fā)展。
“無(wú)形的手”更重要
地方政府在乎行政邊界，但市場(chǎng)卻不在乎?！笆袌?chǎng)講究效益，沒(méi)有地域和行政區(qū)劃的概念，企業(yè)的投資與合作主要看能不能賺錢(qián)?！痹鴦傉f(shuō)。
他認(rèn)為，政府的行動(dòng)應(yīng)主要集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，在商業(yè)領(lǐng)域需更多地發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的力量?！罢辉谟诔隽硕嗌僬?，而是把該管的事情管好，不該管的事情交給行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織來(lái)管，更有利于都市圈整體的發(fā)展?！?/p>
都市圈發(fā)展的好不好，并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。在曾剛看來(lái)，跨城市的民間組織是否活躍，是一個(gè)很重要的指標(biāo)?？鐓^(qū)域行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量多、影響力大，一定程度上可以反映都市圈融合的程度高。
馬鞍山融入南京的計(jì)劃中，就包括民間交流合作，計(jì)劃建立市級(jí)、縣級(jí)工商聯(lián)以及商協(xié)會(huì)定期交流機(jī)制，推動(dòng)縣區(qū)工商聯(lián)在南京所屬縣區(qū)成立異地商會(huì)。
目前來(lái)看，上海、深圳、廣州等都市圈發(fā)展較好。其他都市圈中，曾剛認(rèn)為，江南地區(qū)的包容性和發(fā)達(dá)的商業(yè)有利于南京、杭州都市圈的發(fā)展，但類(lèi)似沈陽(yáng)這種地方政府服務(wù)性還不夠強(qiáng)的地方，會(huì)面臨很多挑戰(zhàn)?！跋嗷ジ?jìng)爭(zhēng)的傳統(tǒng)更濃厚、社會(huì)組織相對(duì)較弱，就會(huì)更難一些?！?/p>
秦尊文同樣認(rèn)為市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”很重要。他提到，在都市圈的建設(shè)過(guò)程中，各方都要獲益，而不是單純的大城市扶持中小城市，并且要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，兩方面缺一不可。
各個(gè)都市圈的規(guī)劃中，基本也都強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的重要性。2023年發(fā)布的《深圳都市圈規(guī)劃》提到，要尊重市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。
國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，使都市圈建設(shè)成為市場(chǎng)主導(dǎo)、自然發(fā)展的過(guò)程，成為政府引導(dǎo)、高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程。