界面新聞?dòng)浾?| 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
2024年5月8日，中國(guó)人大網(wǎng)公布全國(guó)人大常委會(huì)2024年度立法工作計(jì)劃，其中在23件擬初次審議的法律案中，再次出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)法的名字。
這是企業(yè)破產(chǎn)法自2021年以來第3次進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃擬初次審議名單。此前在2021年和2022年，企業(yè)破產(chǎn)法雖然進(jìn)入名單，但最后都沒能提交修訂草案進(jìn)行審議，2023年也只是被納入預(yù)備審議項(xiàng)目。
我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法施行17年，為維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序起到了積極作用。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況不斷變化，該法部分內(nèi)容已無法適應(yīng)我國(guó)推動(dòng)供給側(cè)改革、改善營(yíng)商環(huán)境的新形勢(shì)，修法的迫切性愈加顯現(xiàn)。此番再次被列入立法工作計(jì)劃，企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案能順利提交審議嗎？
加快立法進(jìn)程
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》于2007年6月1日起正式施行。實(shí)際上，這部法律施行之前，我國(guó)曾在1986年制定了的一部《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》。但是，該法當(dāng)時(shí)僅適用于國(guó)有企業(yè)，而且也過分倚重政府權(quán)力，難以成為各種市場(chǎng)主體統(tǒng)一適用的破產(chǎn)制度。
新企業(yè)破產(chǎn)法從1994年全國(guó)人大開始起草，到最后頒布施行，也經(jīng)歷了12年時(shí)間。2018年9月，企業(yè)破產(chǎn)法啟動(dòng)修改程序，被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，屬于“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。2023年9月，十四屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃明確，企業(yè)破產(chǎn)法屬于第一類項(xiàng)目，為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。
2024年1月初，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告透露，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委已會(huì)同有關(guān)單位及專家學(xué)者成立企業(yè)破產(chǎn)法（修改）起草組，深入開展修法調(diào)研，廣泛征求各方意見，積極推進(jìn)起草工作。該委將進(jìn)一步完善企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案稿，加大工作力度，加快推進(jìn)立法進(jìn)程，爭(zhēng)取盡早提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
“企業(yè)破產(chǎn)法修改有必要加快進(jìn)程?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委企業(yè)破產(chǎn)法修改工作組成員徐陽光對(duì)界面新聞表示。
徐陽光指出，近年來，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，有大量企業(yè)想通過破產(chǎn)進(jìn)行挽救，也有通過破產(chǎn)來出清的需求，但是由于法律不健全，司法機(jī)制不通暢，企業(yè)破產(chǎn)法沒能很好地發(fā)揮作用。而且，在疫情之后，確實(shí)有一些困境企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力比較大，企業(yè)破產(chǎn)法重整制度等可以幫助他們解決財(cái)務(wù)困境，所以他們也有很強(qiáng)烈的需求，期盼法律完成修改盡快出臺(tái)。
界面新聞注意到，企業(yè)破產(chǎn)法修改近幾年已成為全國(guó)兩會(huì)代表委員討論的熱點(diǎn)話題，比如十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議代表提出的議案中，涉及企業(yè)破產(chǎn)法修改的就有4件。
廣東省破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)朱征夫2022年在全國(guó)兩會(huì)上提出，破產(chǎn)法律制度是應(yīng)對(duì)重大經(jīng)濟(jì)變化、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要制度工具。近年來出現(xiàn)了一些重大復(fù)雜案件，要求企業(yè)破產(chǎn)法進(jìn)一步完善制度內(nèi)容，更好地發(fā)揮防范化解風(fēng)險(xiǎn)的作用。
為何企業(yè)破產(chǎn)法幾次列入年度立法計(jì)劃都未能進(jìn)行審議？深圳大學(xué)法學(xué)院破產(chǎn)法研究中心主任齊礪杰對(duì)界面新聞表示，其中一個(gè)原因是，世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估發(fā)布新的版本，針對(duì)破產(chǎn)處理的一些指標(biāo)發(fā)生改變，企業(yè)破產(chǎn)法修改如果未能體現(xiàn)這些指標(biāo)，我國(guó)評(píng)估排名就會(huì)大幅下降。而這些指標(biāo)目前外界尚未能完全讀懂，該怎么體現(xiàn)立法技術(shù)，寫進(jìn)法條比較難，所以需要推遲修改企業(yè)破產(chǎn)法。
對(duì)此，徐陽光認(rèn)為，“世界銀行營(yíng)商環(huán)境環(huán)境評(píng)估指標(biāo)的變化，實(shí)際是起到促進(jìn)作用，因?yàn)閷?duì)于有些指標(biāo)來說，如果立法不作修改的話，會(huì)成為失分項(xiàng)。所以，有必要盡快推動(dòng)立法機(jī)關(guān)修改企業(yè)破產(chǎn)法。”
“全國(guó)人大常委會(huì)每年立法任務(wù)相對(duì)也很繁重，有些法律能按期完成，有些法律可能就推后，列入審議名單的最后沒能審議也很正常，其他法律也出現(xiàn)過這種情況?！毙礻柟飧嬖V界面新聞。
個(gè)人破產(chǎn)入法？
齊礪杰指出，企業(yè)破產(chǎn)法修改進(jìn)程緩慢的另一個(gè)重要原因是，個(gè)人破產(chǎn)制度是否能正式推行。目前，個(gè)人破產(chǎn)制度已經(jīng)在深圳試點(diǎn)三年，技術(shù)上沒有難度，問題是當(dāng)前的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是否合適。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，國(guó)內(nèi)地方債務(wù)問題突出，金融行業(yè)承擔(dān)的不良債務(wù)比較多，如果再增加個(gè)人債務(wù)化解業(yè)務(wù)，估計(jì)金融機(jī)構(gòu)的壓力會(huì)很大。
2021年3月1日，我國(guó)境內(nèi)首部個(gè)人破產(chǎn)法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》正式實(shí)施。此外，近年來，個(gè)人債務(wù)集中清理制度等“類個(gè)人破產(chǎn)制度”也正在浙江、江蘇、四川、山東等地區(qū)試點(diǎn)推行。
2019年7月16日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》提出，分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度，逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度。2020年5月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》也明確要求，健全破產(chǎn)制度，推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)立法。
界面新聞注意到，是否建立個(gè)人破產(chǎn)制度已經(jīng)成為企業(yè)破產(chǎn)法修改面臨的最大爭(zhēng)議。一些聲音反對(duì)個(gè)人破產(chǎn)入法，主要是認(rèn)為我國(guó)信用體系還不完善，如果允許個(gè)人破產(chǎn)，可能造成大量逃廢債行為。此外，由于文化觀念的原因，公眾對(duì)于破產(chǎn)制度，尤其是個(gè)人破產(chǎn)還存有很多顧慮。
徐陽光建議，企業(yè)破產(chǎn)法應(yīng)直接設(shè)立個(gè)人破產(chǎn)制度章節(jié)，法律名稱直接改為“企業(yè)與個(gè)人破產(chǎn)制度”。因?yàn)槠髽I(yè)破產(chǎn)和個(gè)人破產(chǎn)是緊密聯(lián)系在一起的，可有助于企業(yè)和企業(yè)主債務(wù)的共同化解。另一方面，企業(yè)破產(chǎn)和個(gè)人破產(chǎn)擁有很多共通的規(guī)則，沒有必要再單獨(dú)制定個(gè)人破產(chǎn)法。當(dāng)前，我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)的制度環(huán)境已經(jīng)成熟了，比如財(cái)產(chǎn)登記制度、信用懲戒制度等都已建立多年，可以很好打擊逃廢債情況。
海潤(rùn)天睿律師事務(wù)所合伙人、破產(chǎn)與重整業(yè)務(wù)部副主任林濤律師對(duì)界面新聞介紹，個(gè)人破產(chǎn)從學(xué)理上分為經(jīng)營(yíng)者破產(chǎn)和消費(fèi)者破產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)者破產(chǎn)主要涉及企業(yè)主為企業(yè)債務(wù)提供的擔(dān)保責(zé)任等，消費(fèi)者破產(chǎn)則涉及面比較廣，問題比較復(fù)雜，比如房貸斷供、信用卡個(gè)人失信等問題，從司法實(shí)踐來看，對(duì)個(gè)人債務(wù)人僅有強(qiáng)制執(zhí)行并不足以解決問題。
“從全國(guó)人大立法計(jì)劃中的名稱來看，這次建立整體的個(gè)人破產(chǎn)制度可能性并不大。但從實(shí)踐角度出發(fā)，我們希望能把經(jīng)營(yíng)者破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)一并推進(jìn)，這樣便于推動(dòng)重整計(jì)劃通過，也可以保護(hù)企業(yè)家。”林濤表示。
齊礪杰表示，小微企業(yè)破產(chǎn)是世界銀行新確定的評(píng)估指標(biāo)，而其底層邏輯就是個(gè)人破產(chǎn)。如果不能推行個(gè)人破產(chǎn)，小微企業(yè)破產(chǎn)也根本無法推進(jìn)，技術(shù)上難度非常大。銀行不用太擔(dān)心債務(wù)化解的問題，這主要跟受案量有關(guān)，即便個(gè)人破產(chǎn)放開，大家也會(huì)很謹(jǐn)慎，不會(huì)有太多案件，損失的債權(quán)也不會(huì)很多。
“希望個(gè)人破產(chǎn)制度能在這次修法中得以確立，但它畢竟是一項(xiàng)新制度，從無到有，必然會(huì)面臨一些不同觀點(diǎn)。所以，立法機(jī)關(guān)相對(duì)比較謹(jǐn)慎，可能希望在這種重大問題上進(jìn)行更充分地論證，更周全地考慮?！毙礻柟獗硎?。
修法應(yīng)先改名？
2023年10月，最高法審判委員會(huì)副部級(jí)專職委員劉貴祥在第十四屆中國(guó)破產(chǎn)法論壇上介紹，從2018年-2022年，人民法院受理破產(chǎn)案件6.97萬件，占企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施以來全部破產(chǎn)案件的70%，清理和處置債務(wù)金額6.4萬億元，有力維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。
而在2021年2月，劉貴祥在公開發(fā)表的《我國(guó)破產(chǎn)法的實(shí)施與改革完善》一文中指出，民眾對(duì)破產(chǎn)還普遍存在排斥心理，相關(guān)主體申請(qǐng)破產(chǎn)的動(dòng)力不足，進(jìn)入破產(chǎn)程序的困境企業(yè)數(shù)量偏少。此外，有的地方還存在出于局部、地方利益考慮，設(shè)置條件阻礙企業(yè)依法破產(chǎn)。
林濤指出，之前企業(yè)破產(chǎn)法可能更多定位于市場(chǎng)退出、淘汰落后產(chǎn)能，現(xiàn)在則更多突出破產(chǎn)保護(hù)、企業(yè)重生拯救的功能。修法進(jìn)程加快，也是因應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新的變化。
對(duì)于企業(yè)破產(chǎn)法本身存在的缺陷，林濤舉例，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法有些規(guī)定缺少強(qiáng)制力，比如管理人接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)和材料，實(shí)際操作中經(jīng)常遇到不配合的情況，中止執(zhí)行和解除保全實(shí)施情況也不理想，尤其是涉及異地時(shí)。此外，現(xiàn)在一些比較成熟的破產(chǎn)實(shí)踐，例如合并破產(chǎn)和預(yù)重整，尚缺少國(guó)家層面的法律依據(jù)，破產(chǎn)程序效率也有待提高，現(xiàn)行法律還缺少對(duì)于特殊市場(chǎng)主體破產(chǎn)的制度供給，尤其是中小企業(yè)重整和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。
值得關(guān)注的是，隨著企業(yè)破產(chǎn)法啟動(dòng)修改，它本身的法律名稱是否需要改變也引發(fā)討論。中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員陳夏紅近日發(fā)表《給破產(chǎn)法取一個(gè)溫暖的名字》一文稱，就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，破產(chǎn)法是一部不可或缺的好法律，但“破產(chǎn)”這個(gè)名字卻是一個(gè)不折不扣的壞名字。全國(guó)人大代表、威達(dá)高科技控股有限公司董事長(zhǎng)周桐宇在2024年全國(guó)兩會(huì)上建議，將該法律直接改為“破產(chǎn)保護(hù)法”，以體現(xiàn)我國(guó)破產(chǎn)保護(hù)法律的人文關(guān)懷。
對(duì)此，林濤表示，企業(yè)破產(chǎn)法畢竟還負(fù)有市場(chǎng)出清的功能定位，除了重整還有清算、和解等情況，改成別的名字都比較片面，而且，制度和文化本身也有慣性和延續(xù)性，“關(guān)鍵不是名稱的問題，更多是要建立理性的破產(chǎn)文化和破除對(duì)破產(chǎn)的污名化?！?/span>
徐陽光認(rèn)為，這涉及到觀念更新的問題，現(xiàn)在所說的破產(chǎn)是一個(gè)廣義概念，包括庭外重組、和解，以及正式重整、清算等多個(gè)層面，不能再簡(jiǎn)單理解為破產(chǎn)清算。我們要堅(jiān)持破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解與重整統(tǒng)一規(guī)定在一部法律的立法體例，然后更新政府部門和社會(huì)各界對(duì)破產(chǎn)觀念的認(rèn)識(shí)。
齊礪杰表示，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法整個(gè)框架離完美狀態(tài)還很遠(yuǎn)，應(yīng)該實(shí)行全市場(chǎng)主體全破產(chǎn)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就有破產(chǎn)的可能，要讓凡是能產(chǎn)生債務(wù)的主體都能破產(chǎn)，“破產(chǎn)本來就是極其復(fù)雜的領(lǐng)域，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法的條文比較簡(jiǎn)單，字?jǐn)?shù)比較少，所以要解決如此復(fù)雜的問題，從技術(shù)上來說很困難?！?/span>
“現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法施行17年，成績(jī)有目共睹，不足之處也呈現(xiàn)出來了，該是到了我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問題，提出立法對(duì)策的時(shí)候。”徐陽光說。
界面新聞從有關(guān)渠道獲悉，目前，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委已經(jīng)形成較為成熟的企業(yè)破產(chǎn)法修改草案。相比于往年多次推遲，相關(guān)專家表示，修訂草案今年提交審議應(yīng)該比較樂觀，經(jīng)過一審的成熟草案應(yīng)該會(huì)向社會(huì)征求意見。而最終草案何時(shí)能通過并施行，仍需拭目以待。