記者 王珍

日前召開的中共中央政治局會(huì)議提出加快專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度。分析人士指出，今年以來，受財(cái)政資金較為充裕、地方政府持續(xù)化債等因素影響，新增專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度偏慢，在政治局會(huì)議的要求下，接下去專項(xiàng)債發(fā)行及使用節(jié)奏有望加快。

專項(xiàng)債是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券。近年來，專項(xiàng)債日益成為積極的財(cái)政政策工具，在擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要作用。新增專項(xiàng)債作為增量資金，更受市場(chǎng)關(guān)注。

Wind數(shù)據(jù)顯示，今年1-4月，全國(guó)地方政府新增專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行7244.48億元，比上年同期下降55.3%；從發(fā)行進(jìn)度看，今年前四個(gè)月完成全年額度的18.5%，遠(yuǎn)低于上年同期的42.7%。

4月22日，財(cái)政部預(yù)算司司長(zhǎng)王建凡在一季度財(cái)政收支情況發(fā)布會(huì)上對(duì)今年新增專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度偏慢做了解釋。他指出，一方面是以往年度為應(yīng)對(duì)疫情沖擊等特殊因素影響，加大年初發(fā)行規(guī)模；另一方面也與地方項(xiàng)目建設(shè)資金需求、冬春季節(jié)施工條件、債券市場(chǎng)利率等因素相關(guān)。同時(shí)，相關(guān)部門也在提高專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量、加強(qiáng)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備等方面做了大量工作。

除上述原因外，分析人士指出，今年以來新增專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏趨緩，還和落實(shí)去年四季度增發(fā)的萬億國(guó)債以及地方政府持續(xù)化債有關(guān)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的安排，所有增發(fā)國(guó)債項(xiàng)目將于今年6月底前開工建設(shè)。

中誠信國(guó)際研究院研究員閆彥明在研報(bào)中指出，在政治局會(huì)議的要求下，專項(xiàng)債發(fā)行及使用節(jié)奏有望加快，根據(jù)各地已披露地方債發(fā)行計(jì)劃，二季度將有約1.7萬億元專項(xiàng)債發(fā)行，其中新增專項(xiàng)債規(guī)?；蜻_(dá)1.2萬億元，發(fā)行節(jié)奏將較一季度明顯提速。

東方金誠國(guó)際信用評(píng)估有限公司研究發(fā)展部總監(jiān)馮琳也對(duì)界面新聞表示，二季度開始，地方政府專項(xiàng)債發(fā)行量會(huì)顯著加大，這將為基建投資提供充足的資金，也意味著短期內(nèi)基建投資增速將繼續(xù)保持在較高水平。

4月23日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布公告稱，日前已聯(lián)合財(cái)政部完成2024年地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的篩選工作，共篩選通過專項(xiàng)債券項(xiàng)目約3.8萬個(gè)、專項(xiàng)債券需求5.9萬億元左右，為今年3.9萬億元專項(xiàng)債券發(fā)行使用打下堅(jiān)實(shí)項(xiàng)目基礎(chǔ)。下一步，發(fā)改委將重點(diǎn)督促指導(dǎo)各地嚴(yán)格把握項(xiàng)目質(zhì)量要求，切實(shí)加快項(xiàng)目建設(shè)和資金使用進(jìn)度，推動(dòng)盡快形成實(shí)物工作量，積極擴(kuò)大有效益的投資。

多數(shù)重點(diǎn)化債省份“按兵不動(dòng)”

分地區(qū)來看，經(jīng)濟(jì)大省在新增專項(xiàng)債發(fā)行方面走在前列。截至5月7日，山東、廣東、浙江、福建、河南5省分別發(fā)行了1089.85億元、1025.16億元、794.92億元、500.00億元、443.02億元，占已發(fā)行規(guī)模的51.9%。

另一方面，甘肅、貴州、黑龍江、吉林、遼寧、天津、云南、西藏、青海、寧夏、上海等11省份尚未發(fā)行新增專項(xiàng)債。值得注意的是，除上海、西藏外，其余9省均為重點(diǎn)化債省份。

閆彥明對(duì)界面新聞表示，12個(gè)重點(diǎn)化債省份中，僅廣西、重慶、內(nèi)蒙古發(fā)行了新增專項(xiàng)債，這在一定程度說明相關(guān)區(qū)域在債務(wù)管理上采取了更為審慎的態(tài)度。

此前銀河證券發(fā)布的一份研報(bào)指出，從今年一季度地方政府債券發(fā)行計(jì)劃可以看出，“經(jīng)濟(jì)大省扛大梁”的趨勢(shì)明顯，重點(diǎn)化債地區(qū)的新增政府債則大幅壓降。在“化存（量）控增（量）”的背景下，各省新增債券的額度較上年已有顯著分化，其中，重點(diǎn)化債省份政府債券融資以再融資債券為主，新增債券規(guī)模大幅縮減；而諸如山東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)大省的新增債券仍然維持一定的規(guī)模。

特殊再融資債券發(fā)行不及預(yù)期

4月30日召開的政治局會(huì)議指出，要深入實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解方案，確保債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)省份和市縣既真正壓降債務(wù)、又能穩(wěn)定發(fā)展。

提到化債，不得不提特殊再融資債券。特殊再融資債是指募集資金用途為“償還存量債務(wù)”的政府債券，本質(zhì)上是一種“借新還舊”的融資工具。 截至目前，今年以來地方政府累計(jì)發(fā)行特殊再融資債券890.98億元，其中，貴州發(fā)行624.98億元，天津發(fā)行210.8億元，河北發(fā)行55.20億元，貴州和天津均為重點(diǎn)化債省份。

去年9月底，特殊再融資債券重啟發(fā)行，截至年末，這類債券共發(fā)行近1.39萬億元。此前不少財(cái)稅專家預(yù)計(jì)，2024年特殊再融資債發(fā)行規(guī)模有望再破萬億。

從目前情況來看，特殊再融資債券發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)低于預(yù)期。馮琳指出，特殊再融資債置換隱性債務(wù)的本質(zhì)是將隱性債務(wù)顯性化，存在理論上的發(fā)行上限。因此，地方政府化解債務(wù)不能僅依賴于特殊再融資債券，而需要結(jié)合其他化債手段。

我國(guó)地方債實(shí)行限額管理，地方債余額限額由上一年的余額限額和當(dāng)年的新增限額之和決定。因此，特殊再融資債理論上的發(fā)行上限即為各地地方政府的限額與余額之差。截至2023年末，地方政府債務(wù)余額407372.9億元，限額為421674.3億元，二者之差為1.43萬億元，這也是特殊再融資債理論上的最大發(fā)行額。值得注意的是，這一差額比2022年末的2.6萬億元縮小了近1.2萬億元。

“近期銀行貸款置換城投非標(biāo)債務(wù)、央行SPV化債工具等其他化債舉措也有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，同時(shí)，地方也在積極推進(jìn)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型和存量資產(chǎn)盤活。隨著化債手段更加多元化，化債方案不斷成熟，地方化債對(duì)特殊再融資債這一單一手段的依賴也會(huì)有所下降?！瘪T琳說。

4月25日，柳州市投控集團(tuán)宣布，下屬子公司柳州市北城綠色能源有限責(zé)任公司獲批國(guó)家開發(fā)銀行廣西壯族自治區(qū)分行置換非標(biāo)債務(wù)專項(xiàng)貸款2.3億元授信額度，打響了投控集團(tuán)置換非標(biāo)債務(wù)專項(xiàng)貸款的第一槍。有媒體報(bào)道指出，柳州市在化債過程中，獲得央行SPV應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持，但尚不清楚是否用于上述非標(biāo)債務(wù)置換。

閆彥明也認(rèn)為，今年的化債手段可能更加集中在金融領(lǐng)域，包括債務(wù)重組和置換，應(yīng)急流動(dòng)性貸款，以及統(tǒng)借統(tǒng)還等方式。“與去年相比，今年大規(guī)模發(fā)行再融資債券的可能性降低。”他說。