界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
近年來，利用電子技術監(jiān)控設備收集違法事實，成為政府部門行政執(zhí)法越來越依賴的一種手段，但由此也衍生出亂罰款、個人信息保護等爭議性問題。
據中國政府網2024年2月19日消息，國務院日前印發(fā)《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》（簡稱《指導意見》），首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設定與實施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。其中明確，持續(xù)規(guī)范非現場執(zhí)法。縣級以上地方人民政府有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要在2024年12月底前完成執(zhí)法類電子技術監(jiān)控設備清理、規(guī)范工作，及時停止使用不合法、不合規(guī)、不必要的監(jiān)控設備。
遏制變相擴張罰款能力
電子技術監(jiān)控設備，俗稱“電子眼”，通常是指交通管理部門設置的交通違法行為抓拍攝像頭等設備。近年來，隨著數字技術發(fā)展，電子技術監(jiān)控設備的類型越來越多樣化，既包括應用最多的攝像頭，也包括紅外監(jiān)測、遙感衛(wèi)星、無人機等新型裝備，其應用范圍也越來越廣泛，除了交通執(zhí)法，道路運輸、城市管理和環(huán)境、土地監(jiān)測等領域也大量啟用了電子技術監(jiān)控設備。
“非現場執(zhí)法，有助于在特定執(zhí)法情境和事務上實現較為全面的監(jiān)測，有助于更好地及時預防和處置風險；攝像頭等執(zhí)法工具的運用，也極大地提升了執(zhí)法和處罰的能力。在此情況下，各地方、各部門在不少執(zhí)法領域啟用攝像頭等電子技術監(jiān)控設備，其應用愈發(fā)廣泛和普遍?！比A東政法大學法律學院副院長、教授、博士生導師陳越峰對界面新聞介紹。
但是，陳越峰指出，各地方、各部門以地方法規(guī)和規(guī)章為依據設置電子技術監(jiān)控設備，并以此來執(zhí)法和罰款的情況并不鮮見，從而導致罰款案件數量和金額膨脹，國務院此次要求清理規(guī)范，是切實落實行政處罰法規(guī)定，遏制地方和部門變相擴張罰款能力的有效舉措。
浙江大學光華法學院教授、博士生導師章劍生對界面新聞表示，在行政執(zhí)法領域，數字技術的發(fā)展和應用主要影響是在事實認定層面為行政機關提供幫助，在人的能力不能及的地方，可以作為一種執(zhí)法手段的延伸，用于收集證據等。但是，如果通過數字技術收集的數據要作為行政處罰認定事實的證據，必須要符合行政處罰法第四十一條的規(guī)定。當前行政罰款亂的情況還是存在的，多少影響了營商環(huán)境的優(yōu)化，國務院此次系統(tǒng)規(guī)范行政罰款有助于優(yōu)化營商環(huán)境。
各地電子技術監(jiān)控設備設置和使用不規(guī)范的問題已多次引發(fā)關注?！敦斀洝冯s志2021年4月曾報道，廣東佛山大量車主反映高速岔口電子攝像頭抓拍導致出現“天量”罰單一事。按照佛山交警通報計算，該路段在一年左右時間內，相關罰款達將近3700萬元。
2021年全國兩會上，全國人大代表、中聯(重慶)律師事務所執(zhí)行合伙人韓德云提出《關于防止濫用“電子警察”提高交通公正執(zhí)法水平的建議》。韓德云指出，2020年全國各地新增大量“電子警察”（即自動電子抓拍裝置），既高效快速懲處交通違章違規(guī)行為，也產生巨大罰款數額。據統(tǒng)計，2020年全國交通罰款總額3000億元左右，平均每車罰款逾千元。
“電子眼”執(zhí)法被指存在設置地點不合理、不公開，監(jiān)控設備不合格、不達標，記錄違法信息不規(guī)范、不告知等亂象。為此，新修訂的行政處罰法于2021年7月15日起施行，其中第四十一條對電子技術監(jiān)控設備設置、使用和程序等作出了全面規(guī)定，比如規(guī)定行政機關應依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定違法事實，要確保電子技術監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布。
全國人大常委會法工委行政法室處長張曉瑩曾表示，新法施行后，有關立法機關應當及時清理相關規(guī)定，對于超出權限作出的非現場執(zhí)法規(guī)定進行清理，有關行政機關也應當及時完善電子技術監(jiān)控設備設置的合法性，提升電子技術監(jiān)控設備記錄信息的告知效率、效果。
改革行政執(zhí)法考核機制
界面新聞注意到，行政處罰法作出規(guī)定后，部分地方政府確實主動開展了電子技術監(jiān)控設備清理規(guī)范工作，但是涉及區(qū)域和部門并不廣泛。2022年3月，廣州市司法局曾通報，該局對全市2021年7月15日后在用的行政執(zhí)法電子技術監(jiān)控設備開展了專項清理，截至2022年2月，全市共有行政執(zhí)法電子技術監(jiān)控設備6800余個。2022年8月，四川省達州市達川區(qū)法治政府建設工作領導小組辦公室曾發(fā)布《關于開展電子技術監(jiān)控設備規(guī)范和清理工作的通知》，要求依法規(guī)范行政執(zhí)法電子技術監(jiān)控設備的設置和使用。
章劍生告訴界面新聞，新行政處罰法施行后，從立法層面來看行政處罰更加規(guī)范，相關制度更加完善，但能否更好地施行，還面臨很多復雜的主客觀因素?！皣曳珊椭贫仁墙∪模窃趯嵤┻^程中，在具體案件中會牽扯到很多利益關系，容易導致行政處罰變形。”他表示，國務院此次發(fā)布文件應該是有所指的，一些經濟不太發(fā)達的地方，受地方利益和部門利益驅動，濫用行政處罰權亂罰款的問題比較嚴重，所以國務院出臺這個文件還是很有必要的。
上述《指導意見》特別指出，嚴禁為增加罰款收入脫離實際監(jiān)管需要隨意設置監(jiān)控設備，堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為。陳越峰表示，因為可以增加裝備，也可以提升執(zhí)法能力，當前行政機關加大投入安裝監(jiān)控設備的積極性很大，為此，將來在清理規(guī)范過程中，需要注意執(zhí)法機關將罰款收入變相用于收回設備投入的操作，防止出現“以罰款養(yǎng)設備”的情況。
此前在行政處罰法修訂征求意見階段，浙江大學“大數據與立法學”創(chuàng)新團隊曾發(fā)文建議，在“電子眼”設置和應用環(huán)節(jié)，增加專家論證和風險評估測試程序，此舉將有助于消減行政相對人對于電子設備監(jiān)控侵犯其隱私、個人數據泄漏等方面問題的疑慮。
專家也指出，行政機關利用電子技術監(jiān)控設備收集的數據也應當遵守我國數據安全相關法律、法規(guī)的規(guī)定，完善數據安全保護制度，以此防止行政機關的權力濫用，防止相對人個人隱私泄露，充分保障相對人權利。
“罰款設定更加科學，罰款實施更加規(guī)范，這些都是遏制罰款泛濫和畸重的重要原則，罰款監(jiān)督則更加有力也是非常重要的方面，而行政執(zhí)法考核的規(guī)范和完善，對于真正做到嚴格規(guī)范公正執(zhí)法，顯著提升企業(yè)和群眾的滿意度，意義極其重大。”陳越峰指出。
他表示，如果執(zhí)法考核還是以案件數量、處罰數量乃至罰款金額等容易發(fā)生扭曲和異化的量化指標為標準，有關部門和工作人員行政執(zhí)法的激勵和約束機制沒有發(fā)生有效優(yōu)化，那最終的效果很可能是揚湯止沸，而不能釜底抽薪。
“這就需要在當前形勢下，按照政策要求，對有關行政執(zhí)法考核機制做相應的全面梳理和深化改革，將一線執(zhí)法部門和工作人員從兩難的處境中解脫出來，充分發(fā)揮依法執(zhí)法和執(zhí)行政策的積極性和主觀能動性。否則，即便行政處罰法有明確的規(guī)定，國務院有很好的政策，到落實的時候仍可能發(fā)生扭曲，從而導致政策效果被消減，政策紅利不能得到充分釋放?！标愒椒逭f。