記者 王珍
今年是分稅制改革30周年，當前省以下財政體制存在財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、基層政府“三保”壓力較大、地方政府債務風險上升較快等問題。
2022年，國務院發(fā)布《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》，要求各地細化政策措施、制定實施方案。去年底的中央經(jīng)濟工作會議也提出謀劃新一輪財稅體制改革。截至目前，已有廣東、貴州、江西三省公布了省以下財政體制改革實施方案。
整體來看，三省均通過強化省級財政事權和支出責任減輕基層支出負擔；全面落實基層“三?！保ū；久裆⒈９べY和保運轉）責任，建立縣級財力長效保障機制；加強地方政府債務管理，積極化解地方政府債務風險。
在財權分配方面，三省的改革方案呈現(xiàn)一定差異，廣東、江西基本延續(xù)此前財權分配比例，貴州則進一步下放財權以增厚基層收入。
貴州下放財權增厚基層收入
在省以下政府間收入劃分方面，廣東、江西兩省基本延續(xù)此前的財權分配比例，貴州則進一步下放財權以增厚基層收入。
簡單來說，廣東省主要稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等）的地方所得部分省級分享比例繼續(xù)維持在50%，江西省省級分享比例維持在30%，貴州省省級分享比例則在20-23%之間。
貴州省表示，增值稅地方分享部分，省、市、縣三級按23:19:58比例分享；企業(yè)所得稅及個人所得稅地方分享部分、煤炭資源稅及其他資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、環(huán)境保護稅，省、市、縣三級按20:20:60比例分享；城市維護建設稅、耕地占用稅、契稅，市、縣兩級按20:80比例分享。未列舉的其他共享收入按照既定政策執(zhí)行。
中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞對界面新聞指出，貴州省的改革方案體現(xiàn)了財權向市縣的適度下移。比如，資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅由省與市縣按30:70比例分享改為省、市、縣三級按20:20:60比例分享；城市維護建設稅、耕地占用稅、契稅進一步明確為市、縣兩級按20:80比例分享，這有利于進一步增強市縣財力，調動市縣積極性。
另外，貴州省提到，為支持打造新型綜合能源基地建設，將煤炭資源稅省市縣分享比例由40:10:50調整為20:20:60，增加市、縣各10個百分點，激發(fā)市縣發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)的積極性。
貴州省還在激發(fā)基層活力上做“乘法”，提出通過專項補助、基金扶持、金融貼息、激勵獎補等方式，充分發(fā)揮財政資金的撬動、放大作用，凸顯“乘法效應”，引導市縣結合資源稟賦，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，做大財政收入“蛋糕”、提高收入質量。
袁海霞指出，貴州省財政實力相對較弱，對上級補助依賴性較強，債務壓力較大，尤其是基層政府債務風險凸顯，加大基層的財政收入比例有助于減輕其壓力。江西省財政實力居全國中游，省內區(qū)域財政相對均衡；廣東省主要稅種的地方所得部分省級分享比例與其他省份相比偏高，這與廣東經(jīng)濟發(fā)展實際情況相關。廣東省內區(qū)域發(fā)展差異較大、發(fā)展不平衡特點顯著，省級財政集中調配資源以促進區(qū)域均衡發(fā)展較為必要。
廣東省方案在提到優(yōu)化一般性轉移支付時，除了提到“結合均衡區(qū)域間財力需要，逐步提高一般性轉移支付規(guī)模”外，還強調健全“錢隨人走”轉移支付機制，一般性轉移支付充分考慮常住人口基本公共服務需求，促進資金分配與人口流動掛鉤，實現(xiàn)在資金分配中對外來人口和戶籍人口一視同仁，推動財政資源配置“跟人走、可攜帶”。
減輕基層支出負擔
三省都根據(jù)基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，界定省以下各級財政事權。
比如，將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設、農(nóng)村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權；將全省性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、促進區(qū)域基本公共服務均等化等體現(xiàn)省級調控管理的重大事務確定為省級財政事權；將主要基本公共服務事項以及受益范圍跨市縣、信息處理相對復雜、外部性較強的事務主要確定為省與市縣共同財政事權。
其次，在支出責任分擔機制方面，三省都采用省、市、縣三級支出責任分擔比例，并按照減輕基層負擔、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政困難程度、支出成本等，差別化確定市縣級財政支出責任。
粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒對界面新聞指出，強化省級政府職能、減少市縣財政負擔和支出責任是省以下財政體制改革的方向之一。
1994年分稅制改革以來，省級政府利用其在地方財政體制中的主導地位，上收財力、下移支出責任。按照羅志恒的測算，從地方政府縱向看，1994-2019年，省本級收入占比從17.1%上升至20.9%，上升了3.8個百分點；省本級支出占比從24.4%下降至16.1%，下降了8.4個百分點。這意味著省級政府控制財力占比上升，并通過轉移支付給市縣級政府，同時反映出省以下政府的支出責任壓力加大。
他表示，在省以下事權和支出責任劃分方面，有必要將外部性較強以及風險較大的事權交由省級政府承擔，比如，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等相關事權逐步上移。將市縣的“三?！奔{入到省與市縣支出責任劃分的范疇，避免收入上移、支出下移引發(fā)的市縣財政困境和基本公共服務均等化弱化。
江西和貴州省改革方案都提到，將教育、科研、社保、糧食安全、重大基礎設施建設等事權適度上移省級，減輕市縣支出責任和配套壓力。
江西省還特別提到，加大教育領域投入，強化義務教育經(jīng)費保障，對國家統(tǒng)一出臺的調整機關事業(yè)單位工作人員基本工資政策，省級對市縣編制內義務教育教師調資所需支出全額補助；對市縣編制內義務教育教師正常增加薪級工資，省級按照30%（其中西部政策延伸縣按照40%）補助；義務教育教師其他收入待遇按照原渠道予以足額保障。
江西省財政廳工作人員對界面新聞表示，江西是全國較早確定由省級財政全額補助市縣教師調資支出和市縣編制內義務教育調資所需支出的省份，主要是為了更好地減輕基層負擔，強化省級在教育領域財政支出責任。
建立縣級財力長效保障機制
基層“三?！标P系到政府運行、政策實施以及保障群眾切身利益，其重要性不言而喻。近年來，在收入有限增長尤其是土地出讓收入負增長的情況下，剛性支出日益增多，基層鎮(zhèn)街財政運行中積累的問題和困難日益凸顯。
三省改革方案均提到，按照“縣級為主、市級幫扶、省級兜底”原則，建立縣級財力長效保障機制，全面落實基層“三?！必熑?。
其中，廣東省提到，針對省內縣域較為薄弱的實際，將財政省直管縣擴圍至全省57個縣（市），研究實施省財政在收支劃分、轉移支付、財政結算、庫款調度和項目申報5個方面直接聯(lián)系到縣（市），促進財政資源下沉，讓基層有實實在在的獲得感，增強縣域發(fā)展內生動力和財政保障能力。
貴州省也表示，深化省直管縣財政改革。對區(qū)位優(yōu)勢不明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿τ邢?、“三保”保障困難的縣，原則上納入省直管縣范圍。對由市級管理更有利于加強區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強發(fā)展活力的省直管縣，可按程序申請退出省直管縣范圍，適度強化市級財政管理職責。
江西省要求，市級要認真履行對所轄區(qū)及功能區(qū)的屬地管理和“三?！睅头鲐熑危谪斄ρa助、資金調度等方面向困難地區(qū)傾斜。省級將“三?！惫ぷ骷{入市縣黨委和政府綜合考評體系，推動財力下沉，規(guī)范縣級財政“三?！辟Y金專戶管理。
此外，三省均提出圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，完善省以下轉移支付制度，進一步厘清各類轉移支付功能定位。
如廣東省的方案提到，加大對老區(qū)蘇區(qū)、民族地區(qū)、生態(tài)地區(qū)、省際邊界地區(qū)等財力薄弱地區(qū)傾斜支持。貴州省提出，重點加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、“三保”保障困難地區(qū)和財力薄弱地區(qū)的傾斜支持力度。