界面新聞記者 | 張倩楠

界面新聞編輯 | 翟瑞民

反洗錢法修改獲得重要進(jìn)展。2024年1月22日，李強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論了《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案）》（簡稱：修訂草案）。

此前在2021年6月1日，中國人民銀行曾發(fā)布《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。這標(biāo)志著，2007年起施行的反洗錢法將迎來首次重大修改。

“反洗錢法修改過程相對來說比較艱辛。2021年修訂草案第一稿就已面向社會公開征求意見；2023年，修訂草案被列入當(dāng)年國務(wù)院立法工作計(jì)劃；十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃將反洗錢法（修改）列為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。根據(jù)立法計(jì)劃，修訂草案2025年將有望獲得通過?！?北京大學(xué)法學(xué)院教授、參與反洗錢法修訂草案討論的專家王新告訴界面新聞。

洗錢犯罪威脅金融安全

“洗錢”（money laundering）一詞作為刑事術(shù)語最早誕生于美國。20世紀(jì)30年代，以阿爾·卡彭為首的黑幫組織在芝加哥開設(shè)了幾百個洗衣房，將販毒走私、敲詐勒索等手段獲得的“黑錢”與洗衣房的收入一同向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)，將贓款“洗白”，美國財(cái)政部特工在試圖抓捕阿爾·卡彭時發(fā)明了“洗錢”一詞。

王新告訴界面新聞，洗錢作為下游犯罪，在產(chǎn)生初期是恰如寄生蟲般緊密地依附于毒品、有組織犯罪、腐敗犯罪等三類上游犯罪。自“9.11”事件發(fā)生后，在國際社會全力打擊恐怖主義和恐怖融資的大形勢下，洗錢被公認(rèn)為恐怖分子隱藏其收入和獲取資金的渠道。對此，國際社會反洗錢理念發(fā)生急劇轉(zhuǎn)變，開始調(diào)整傳統(tǒng)的反洗錢策略，在原有的反洗錢基礎(chǔ)上增加反恐怖融資內(nèi)容。

王新介紹，隨著洗錢犯罪的日益發(fā)展，其危害性開始發(fā)生核裂變，逐漸從依附于上游犯罪的單一屬性中脫離出來，升級為非傳統(tǒng)性安全中的突出問題，具有自己獨(dú)立的屬性。

“洗錢和反洗錢皆已成為可以影響、操控乃至‘侵略’某一國家或地區(qū)的非對稱力量。從這個意義上說，它已升級為一種非傳統(tǒng)武器。因此，對絕大多數(shù)國家而言，面臨的金融安全挑戰(zhàn)是嚴(yán)峻的?！睆?fù)旦大學(xué)中國反洗錢研究中心執(zhí)行主任嚴(yán)立新告訴界面新聞。

嚴(yán)立新介紹，以全球視野觀察，洗錢在現(xiàn)階段呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。首先，洗錢總量逐年增長，頻度提高，表現(xiàn)為小額、多批次、多名目。此外，洗錢活動不斷向非銀行機(jī)構(gòu)“外溢”。在各國加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)管、處罰力度，銀行業(yè)的反洗錢總體水平不斷提升的形勢下，不法分子和犯罪組織開始將洗錢活動向反洗錢意識相對較弱、制度和執(zhí)行漏洞較多的保險、證券、基金等非銀行金融機(jī)構(gòu)，以及拍賣、典當(dāng)和擔(dān)保公司、財(cái)務(wù)公司、娛樂業(yè)等領(lǐng)域擴(kuò)張滲透。

“通過上述途徑被漂白的‘白錢’，通常仍會再回到銀行體系，即所謂‘二次進(jìn)入’。這對銀行識別資金的原始來源和性質(zhì)，履行反洗錢義務(wù)，增加了相當(dāng)難度?！眹?yán)立新說。

此外，隨著科技發(fā)展，虛擬貨幣為代表的新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)以及新技術(shù)、新渠道被不法分子所濫用。洗錢、恐怖融資日趨全球化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化和復(fù)雜化。

嚴(yán)立新介紹，當(dāng)前， “看門人”等專業(yè)人士越來越被不法分子所青睞?！翱撮T人”主要指律師、審計(jì)師、評估師、公證員以及銀行風(fēng)控人員、反洗錢合規(guī)等專業(yè)人士等。這些專業(yè)人士對相關(guān)法律法規(guī)、稅務(wù)、財(cái)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制很了解，知道存在哪些真空地帶和灰色領(lǐng)域，故成為洗錢分子或組織爭相收買的主要對象。

此前在2017年9月，國務(wù)院辦公廳曾發(fā)布《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》，明確提出要形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、適合中國國情、符合國際標(biāo)準(zhǔn)的“三反”法律法規(guī)體系，建立職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對等、配合有力的“三反”監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，有效防控洗錢、恐怖融資和逃稅風(fēng)險。

王新介紹，近年來，我國對反洗錢重要性的認(rèn)知，可以說發(fā)生了“三級跳”：從最初關(guān)于維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定和聲譽(yù)之最狹義的理解，發(fā)展到洗錢與產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的上游犯罪之間聯(lián)系而延伸至維護(hù)金融安全，最后提升到維護(hù)總體國家安全的戰(zhàn)略高度，并且將反洗錢納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)。這必然會對我國反洗錢的刑事法律規(guī)制產(chǎn)生影響。

“二十大報(bào)告和2023年中央金融工作會議都提到要全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，反洗錢工作的主要內(nèi)容是監(jiān)測資金流動，將金融活動納入監(jiān)管的‘抓手’就是反洗錢?！?王新說。近年來，我國對洗錢罪的打擊力度也在不斷加大，據(jù)最高檢公開數(shù)據(jù)，2023年1月至11月，全國檢察機(jī)關(guān)起訴洗錢犯罪2435人，同比上升16.6%。

特定非金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管

“金融行動特別工作組”（Financial Action Task Force，簡稱：FATF）是全球反洗錢和恐怖融資最具權(quán)威性的政府間國際組織。為了適應(yīng)打擊洗錢犯罪的新形勢需要，2007年中國成為該組織正式成員。2012年，金融行動特別工作組修訂發(fā)布新的國際標(biāo)準(zhǔn)——《打擊洗錢、恐怖融資和擴(kuò)散融資的國際標(biāo)準(zhǔn)：FATF建議》，并以此為依據(jù)，從2014年至2022年對所有成員開展互評估，旨在綜合考察成員反洗錢工作的合規(guī)性和有效性。

據(jù)中國人民銀行網(wǎng)站消息，2019年4月17日，金融行動特別工作組（FATF）公布了《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報(bào)告》。該報(bào)告認(rèn)可近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進(jìn)展，認(rèn)為中國的反洗錢體系具備良好基礎(chǔ)。

同時，報(bào)告指出，中國反洗錢工作也存在一些問題需要改進(jìn)。例如：相對中國金融行業(yè)資產(chǎn)的規(guī)模，反洗錢處罰力度有待提高；對特定非金融行業(yè)反洗錢監(jiān)管缺失，特定非金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏對洗錢風(fēng)險及反洗錢義務(wù)的認(rèn)識；法人和法律安排的受益所有權(quán)信息透明度不足；執(zhí)法部門查處案件、使用金融情報(bào)、開展國際合作工作時側(cè)重上游犯罪，而相對忽視洗錢犯罪；中國在執(zhí)行聯(lián)合國安理會定向金融制裁決議方面存在機(jī)制缺陷，包括義務(wù)主體、資產(chǎn)范圍和義務(wù)內(nèi)容不全面，國內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)決議機(jī)制存在時滯等。

據(jù)介紹，F(xiàn)ATF在報(bào)告中還發(fā)布了對我國反洗錢和反恐怖融資技術(shù)合規(guī)性的“打分成績單”?！皩ピu估報(bào)告中指出的問題進(jìn)行對標(biāo)整改，并且在后續(xù)再評估報(bào)告中將低分項(xiàng)目評級上調(diào)至達(dá)標(biāo)水平，不僅是遵守FATF評估程序規(guī)則的義務(wù)要求，而且直接關(guān)系到我國作為負(fù)責(zé)任國際大國的形象問題。”王新說。

“反洗錢法修改的一個重要背景是我國面臨FATF第五輪評估?！眹?yán)立新介紹，我國通過刑法修正案的立法模式，對洗錢罪進(jìn)行了一系列修改完善，反洗錢法作為單行法，在反洗錢的概念及義務(wù)內(nèi)容、管轄規(guī)則、反洗錢義務(wù)主體、罰則等方面作了進(jìn)一步細(xì)化完善，如果反洗錢修訂草案可以在第五輪評估前正式通過，將會成為一個重要的加分項(xiàng)。

王新認(rèn)為，反洗錢法修改最重要的一點(diǎn)是把特定非金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管并明確其范圍?！癋ATF對我國評估的6項(xiàng)不合規(guī)中有3項(xiàng)都與特定非金融機(jī)構(gòu)有關(guān)。”王新說，修訂草案將個人、單位、企業(yè)和特定非金融機(jī)構(gòu)納入反洗錢的義務(wù)主體中，改變監(jiān)管義務(wù)主體單一的情況，有助于監(jiān)測和遏制各種形式的洗錢活動。

王新介紹，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，跨國洗錢犯罪驟增的背景下，反洗錢法修訂草案規(guī)定了境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)配合阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用的義務(wù)，要求向國務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告批準(zhǔn)，實(shí)際上就是“家長”出面，能夠保護(hù)本國利益，應(yīng)對他國進(jìn)攻性的主張和做法采取反制措施，主動防御風(fēng)險，提升在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。修訂草案還有一個亮點(diǎn)在于對“受益所有人”規(guī)則的完善，這也是因?yàn)镕ATF對我國評估的6項(xiàng)不合規(guī)中有2項(xiàng)都與其相關(guān)。

修法應(yīng)完善司法救濟(jì)機(jī)制

針對修訂草案，王新表示，反洗錢法牽涉的面比較寬，修訂草案很難做到面面俱到，只能先把最為緊迫的內(nèi)容框架性地體現(xiàn)出來。

“當(dāng)前最主要的、最緊迫的、也是最有必要上升到法律層面去解決的，就是涉及到虛擬資產(chǎn)的洗錢問題。”嚴(yán)立新介紹，利用加密貨幣、虛擬資產(chǎn)進(jìn)行洗錢逐漸成為一個主流趨勢，但我國法律對于虛擬資產(chǎn)的內(nèi)涵和外延缺乏清晰的定義。

王新則認(rèn)為，從取締比特幣在中國的合法地位就可以看出我國對于虛擬貨幣的態(tài)度。為防范數(shù)字金融風(fēng)險，我國禁止對虛擬貨幣提供或接受服務(wù)。反洗錢法修訂草案已經(jīng)將應(yīng)對新型洗錢風(fēng)險涵蓋在內(nèi)，要求金融機(jī)構(gòu)在采用新技術(shù)、提供新產(chǎn)品之前必須對洗錢風(fēng)險進(jìn)行評估，并采取風(fēng)險管理措施。

實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)的“嚴(yán)防死守”并不足以杜絕虛擬資產(chǎn)洗錢。2021年，最高檢、央行曾發(fā)布一起利用虛擬貨幣跨境兌換洗錢的典型案例。2018年，陳某波涉嫌集資詐騙罪潛逃境外。其親屬陳某枝按照陳某波指示，將陳某波用非法集資款購買的車輛以90余萬元的低價出售，隨后在陳某波組建的微信群中聯(lián)系比特幣“礦工”，將賣車錢款全部轉(zhuǎn)賬給“礦工”換取比特幣密鑰，并將密鑰發(fā)送給陳某波，以供其在境外兌換使用。

為何出現(xiàn)這種情況？嚴(yán)立新介紹，我國現(xiàn)行法律基本上是成文法，司法機(jī)關(guān)只能在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使判決權(quán)，不能突破法律。雖然反洗錢法修訂草案已將防范虛擬資產(chǎn)洗錢納入其中，但是對于虛擬資產(chǎn)洗錢犯罪后續(xù)查封、凍結(jié)、扣劃、罰沒等問題缺乏可操作化的指導(dǎo)，出現(xiàn)“前后脫節(jié)”。法律沒有授權(quán)，則會產(chǎn)生“灰色地帶”，形成打擊利用虛擬資產(chǎn)洗錢過程中的執(zhí)法盲點(diǎn)和難點(diǎn)。

除此之外，嚴(yán)立新介紹，我國反洗錢執(zhí)法過程中的司法救濟(jì)工作還有較大的完善空間，反洗錢法也應(yīng)該涵蓋司法救濟(jì)相關(guān)內(nèi)容，保障公民合法權(quán)益?，F(xiàn)實(shí)中，對于涉嫌洗錢等不法甚至犯罪行為的金融賬戶或個人銀行卡“一封了之”“一凍了之”“一扣了之”的情形屢見不鮮，甚至司空見慣。這其中，不乏被誤中、誤傷的個體或群體，因賬戶被誤封誤凍卻申訴無門、久拖不決進(jìn)而造成個人、家庭或企業(yè)陷入絕境的案例亦不鮮見。

例如，在2020年“凍卡”行動中，某地?cái)?shù)萬商戶的銀行賬戶被凍結(jié)。為處置危機(jī)，當(dāng)?shù)卣疇款^臨時成立了“銀行賬戶凍結(jié)援助中心”，梳理登記商戶賬戶凍結(jié)信息，并派出40余個工作組前往全國各地溝通協(xié)調(diào)銀行卡解凍事宜，這對商戶和地域經(jīng)濟(jì)、政府聲譽(yù)造成了極大的沖擊和不利影響。

“對于洗錢、電信詐騙、虛假交易、腐敗等不法犯罪行為，類似的針對性行動的確起到了有效遏制和打擊效果，但過程中被誤中誤傷的情形也客觀存在，而相關(guān)主體卻缺乏必要的知情權(quán)、申訴通道、糾正和救濟(jì)機(jī)制。這是一個一直未被足夠重視的問題，因此，亟待建立虛實(shí)相間、職責(zé)明晰，由監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、獨(dú)立第三方如律師等組成的網(wǎng)絡(luò)，形成完備的、可操作的組織架構(gòu)、制度、規(guī)則和流程?！眹?yán)立新說。

王新認(rèn)為，反洗錢必須建立一個合規(guī)的管理體制。反洗錢法作為基本法，應(yīng)將反洗錢的合規(guī)要求納入其中，便于后續(xù)頒布實(shí)施細(xì)則等指導(dǎo)性文件。

此外，嚴(yán)立新介紹，我國在建立金融情報(bào)網(wǎng)絡(luò)方面仍有相當(dāng)?shù)奶嵘臻g。目前，國家除在上海設(shè)立了反洗錢分中心外，在其它?。ㄊ?、自治區(qū)）沒有分支機(jī)構(gòu)，難以滿足各地在維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定過程中對金融情報(bào)的巨大需求。應(yīng)以反洗錢法修訂和國家新一輪機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，立足當(dāng)前及未來國家治理的需要，戰(zhàn)略提升系統(tǒng)性資金監(jiān)測能力，有效應(yīng)對眾多或重大的不確定性。