記者 王珍
近日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”，分析人士指出，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)著眼于解決地方政府財(cái)力緊張、債務(wù)持續(xù)增長的問題，關(guān)鍵在于理順央地關(guān)系、健全地方稅體系。
分析師認(rèn)為，目前地產(chǎn)供需格局已經(jīng)發(fā)生決定性變化，賣地收入“系統(tǒng)性掉檔”，債務(wù)置換一輪又一輪，地方財(cái)政需要系統(tǒng)性謀劃新的財(cái)稅平衡之路以及債務(wù)長效管理機(jī)制。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒對界面新聞表示，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，這是短期化債、擴(kuò)大總需求之外更利長遠(yuǎn)的舉措，這也是下一階段的重要任務(wù)，就是要從根本上解決當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行緊平衡、地方債務(wù)持續(xù)增長的問題。
羅志恒建議，未來要進(jìn)一步理清政府與市場關(guān)系，界定政府規(guī)模，避免政府支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張；中央上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方政府的支出責(zé)任和支出負(fù)擔(dān)；進(jìn)一步穩(wěn)定宏觀稅負(fù)；不斷規(guī)范轉(zhuǎn)移支付尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付等。
天風(fēng)證券研報(bào)指出，中央金融工作會(huì)議提出“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”，已經(jīng)為新一輪財(cái)稅體制改革提示了方向，即在財(cái)政已經(jīng)比較積極但仍需繼續(xù)擴(kuò)張的情況下，中央政府需要接替地方政府成為財(cái)政加杠桿的主體，上收部分事權(quán)，承擔(dān)更多的支出責(zé)任。比如，今年四季度增發(fā)的萬億特別國債就是一個(gè)積極的信號(hào)。
值得一提的是，明年是分稅制改革三十周年。1994年實(shí)施分稅制改革后，財(cái)政實(shí)現(xiàn)增收，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重下降的局面得到扭轉(zhuǎn)，成效顯著。分稅制雖管住了強(qiáng)勢的地方力量，使得財(cái)力集中到了中央，但是中央集中了財(cái)權(quán)，財(cái)政支出的事權(quán)則多留在了地方，從而產(chǎn)生了央地財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題。
改革后，1994年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重由上一年的78%劇降至44%，但地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重為70%，幾乎與上年持平。2022年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的53.4%，而支出占全國的86.4%。
在事權(quán)與財(cái)權(quán)不相配的財(cái)稅體制下，地方政府為解決財(cái)政缺口，于是土地財(cái)政、地方融資平臺(tái)大舉借債等應(yīng)運(yùn)而生。比如土地財(cái)政，由于分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產(chǎn)稅全部劃歸地方政府，土地開發(fā)自然成了地方政府的重要收入來源。疫情前三年，2017-2019年，國有土地使用權(quán)出讓收入占廣義財(cái)政收入的比例分別為22.24%、25.16%和26.40%。
當(dāng)賣地收入成為地方政府重要的財(cái)政來源，后果之一就是房地產(chǎn)價(jià)格飛漲。但任何事物都有其兩面性，近兩年來，由于房地產(chǎn)市場持續(xù)下行，又導(dǎo)致以國有土地使用權(quán)出讓收入為主的地方政府性基金收入大幅下降，同時(shí)，民生、償債等剛性支出壓力不減，使得地方收支矛盾進(jìn)一步突出。
不僅如此，央地在財(cái)權(quán)、支出責(zé)任方面的關(guān)系不清晰、不平衡，導(dǎo)致一些政府既有地方保護(hù)的動(dòng)力，又有實(shí)施市場分割的能力。
比如，地方政府為了保護(hù)稅基和增加本級(jí)財(cái)政收入，利用行政權(quán)力來干預(yù)甚至直接控制當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，傾向于多辦“自己的企業(yè)”，搞一些投資少、見效快、預(yù)期價(jià)高利大產(chǎn)品的項(xiàng)目，搞低水平重復(fù)建設(shè)，“以鄰為壑”現(xiàn)象愈演愈烈，成為地方市場分割的催化劑。
華金證券分析師秦泰認(rèn)為，出于破除地方保護(hù)和市場分割的要求，也迫切需要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，而重點(diǎn)是解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)目前存在的一定程度的不匹配問題。
他建議，進(jìn)一步提升中央政府在財(cái)政收入中的分配比例，變地方政府以財(cái)權(quán)定事權(quán)的傳統(tǒng)模式為——以公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)確定財(cái)政支出強(qiáng)度并由中央加大轉(zhuǎn)移支付的全國統(tǒng)籌力度的新模式。這將在很大程度上加快包括土地在內(nèi)的各類要素的全國統(tǒng)一大市場建設(shè)速度，并提升勞動(dòng)力、生產(chǎn)技術(shù)和資本、數(shù)據(jù)要素等的流動(dòng)性。
中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇也對界面新聞表示，財(cái)稅體制改革重在引導(dǎo)地方政府在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用，分稅制的進(jìn)一步完善要與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)系起來，這是新一輪改革的重要內(nèi)容，更快的經(jīng)濟(jì)增長可以為改革爭取更大的空間。
他表示，進(jìn)一步完善分稅體制的關(guān)鍵是健全地方稅體系。需要重新認(rèn)識(shí)地方稅，只要是稅收收入歸地方政府支配的稅種，就應(yīng)該算地方稅。比如，營業(yè)稅曾經(jīng)是為地方提供最多收入的稅種，也一直被視為地方稅體系中的主體稅種，但是隨著2016年“營改增”試點(diǎn)的全面推進(jìn)，營業(yè)稅融入增值稅。增值稅收入雖然在中央和地方之間進(jìn)行五五分成，但是，其直接結(jié)果對地方不利，地方財(cái)力受到影響。
楊志勇認(rèn)為，要跳出從地方專享稅種考慮地方稅收入體系的思維定勢，明確將地方稅界定為所有能為地方提供收入的稅種?！坝惺裁礃拥亩愔?，就會(huì)有什么樣的分稅體制與之相對應(yīng)?！彼f。