界面新聞?dòng)浾?| 張倩楠
界面新聞編輯 | 翟瑞民
近年來(lái)，受新冠疫情等因素影響，政府財(cái)政收入有所下降，但地方罰沒(méi)收入仍呈現(xiàn)逆勢(shì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，引起國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)高度關(guān)注。
國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》)，取消住房城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域16個(gè)罰款事項(xiàng)，同時(shí)調(diào)整了工業(yè)和信息化等領(lǐng)域17個(gè)罰款事項(xiàng)。
2023年11月1日，司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《決定》答記者問(wèn)時(shí)指出，黨的十八大以來(lái)，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，執(zhí)法水平有了顯著提高，但亂罰款、亂收費(fèi)等問(wèn)題在一定程度上仍然存在，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的有關(guān)要求，進(jìn)一步促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，打造法治化營(yíng)商環(huán)境，司法部組織國(guó)務(wù)院部門(mén)對(duì)全部行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中的罰款事項(xiàng)進(jìn)行了清理。
“受三年疫情沖擊，以及國(guó)際環(huán)境風(fēng)云變幻影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨較大的挑戰(zhàn)。因此，面對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范處罰事項(xiàng)和罰款標(biāo)準(zhǔn)，一方面，對(duì)違反法定權(quán)限、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、可采取其他方式規(guī)范管理的罰款事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)做到應(yīng)減盡減；另一方面，要嚴(yán)格規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，完善協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機(jī)制，加大向社會(huì)曝光力度，防止各類惠企政策效果被削弱或者抵消?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授余凌云表示。
中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海向界面新聞介紹，《決定》的發(fā)布是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)能夠放下包袱，輕裝前進(jìn)。罰款過(guò)重、罰款事項(xiàng)過(guò)多，在增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還會(huì)削弱企業(yè)活力，擠壓企業(yè)的利潤(rùn)空間，導(dǎo)致稅源的枯竭?！稕Q定》體現(xiàn)了放水養(yǎng)魚(yú)、藏富于民、輕徭薄賦、與民休息的理念，有利于促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。
罰沒(méi)收入逆勢(shì)增長(zhǎng)
“罰沒(méi)收入”是指執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)，對(duì)違法違章者罰款的款項(xiàng)、沒(méi)收的贓款和贓物變價(jià)款。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，政府稅收收入增長(zhǎng)乏力，但是各種罰沒(méi)收入?yún)s保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
通過(guò)梳理國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和各地人民政府公開(kāi)數(shù)據(jù)（表1），界面新聞注意到，2015年到2021年期間，從國(guó)家、地方財(cái)政兩層面來(lái)看，罰沒(méi)收入都保持了高于稅收收入的增速。特別是在2019年地方稅收收入增速只有1.35%的情況下，罰沒(méi)收入增速達(dá)到17.54%，高出16個(gè)百分點(diǎn)。雖然中央罰沒(méi)收入遠(yuǎn)低于地方，但在2021年中央罰沒(méi)收入增速也高達(dá)93.45%。在2015年和2020年，政府稅收收入負(fù)增長(zhǎng)的情況下，罰沒(méi)收入仍在逆勢(shì)增長(zhǎng)。
“罰沒(méi)收入往往會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)周期性波動(dòng)而變化?！敝猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授林江告訴界面新聞，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)樂(lè)觀時(shí)，企業(yè)可能為了最大限度獲利，違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的概率會(huì)有所增加，然而地方財(cái)政也會(huì)比較充裕，罰款力度過(guò)大反而會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“水至清則無(wú)魚(yú)”。在這種情況下，政府部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中很有可能會(huì)采取較為寬容的態(tài)度，罰沒(méi)收入的增速就有可能放緩。而在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較差時(shí)，執(zhí)法部門(mén)罰款的動(dòng)力增加，就有可能傾向于嚴(yán)格執(zhí)法甚至嚴(yán)苛執(zhí)法。
通過(guò)中國(guó)內(nèi)地省會(huì)城市公布的罰沒(méi)收入來(lái)看（表2），有半數(shù)以上（17個(gè)）省會(huì)城市2022年罰沒(méi)收入的增速有所下降，但仍有一些城市呈現(xiàn)出高增速態(tài)勢(shì)，其中廣州市增速達(dá)到496.27%，天津市增速達(dá)到300.88%，南京市增速為88.80%。同時(shí)，廣州與天津兩市的罰沒(méi)收入占比也位居全國(guó)前兩位，分別為15.64%和12.92%。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志旗下“財(cái)經(jīng)十一人”對(duì)最近4年（2019年-2022年）各省“罰沒(méi)收入占比”的平均值統(tǒng)計(jì)，遼寧、廣西、黑龍江最高，其數(shù)值大于7%，東北三省占了兩席。數(shù)值最高的前10名，大多來(lái)自東北、西南、華北地區(qū)。其中包含東北三省：黑龍江、吉林、遼寧，包含西南地區(qū)的廣西、貴州、云南，包含華北地區(qū)的天津、河北、內(nèi)蒙古。
多位專家向界面新聞表示，地方政府財(cái)力一方面受制于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面也受財(cái)源征管能力的影響。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、稅源不足地區(qū)，可能會(huì)存在增加罰沒(méi)收入來(lái)抵消一般公共預(yù)算支出壓力的情況。
林江介紹，從地方政府的角度來(lái)看，罰沒(méi)收入治理會(huì)陷入二重困境。一方面，罰沒(méi)作為一種處罰手段，其目的是制止和糾正各類行政違法行為，理論上是罰沒(méi)收入越少越好，說(shuō)明公眾都遵紀(jì)守法；另一方面，政府通過(guò)財(cái)政收入來(lái)確保各部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)胤截?cái)政情況吃緊時(shí)，收取罰款的動(dòng)力就會(huì)有所增強(qiáng)。所以罰沒(méi)收入本身就存在逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。
“過(guò)度處罰”緣何發(fā)生？
“行政執(zhí)法仍然存在弊端，亂罰款、亂收費(fèi)等問(wèn)題仍然存在?！蔽⒂^治庫(kù)創(chuàng)始人、武漢大學(xué)財(cái)稅與法律研究中心客座研究員唐大杰向界面新聞表示。
此類案例并不鮮見(jiàn)，比如2021年12月17日，國(guó)辦督查室在國(guó)務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)＋督查”平臺(tái)公開(kāi)通報(bào)了河北省霸州市為解決財(cái)力緊張等問(wèn)題而大規(guī)模亂罰款的現(xiàn)象。
2021年9月，霸州市政府辦公室違規(guī)提出將非稅收入與征收單位支出掛鉤，并將非稅收入完成情況納入鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核。后續(xù)又在已完成非稅收入預(yù)算7億元的情況下，向下轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）分解下達(dá)了3.04億元的非稅收入任務(wù)。11月，霸州市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作考核細(xì)則》，違規(guī)設(shè)立一般公共預(yù)算收入完成情況考核，明確稅收收入得分權(quán)重為20%，非稅收入得分權(quán)重為80%。
“從督查情況看，霸州市此次出現(xiàn)的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派手法五花八門(mén)，逐利特征明顯。”國(guó)辦督查室在通報(bào)中指出，暴露出有些地方對(duì)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署認(rèn)識(shí)不到位、態(tài)度不堅(jiān)決，沒(méi)有完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，政績(jī)觀出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)下行壓力、財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)的情況，沒(méi)有真正樹(shù)立過(guò)緊日子的理念，依靠非稅收入特別是罰沒(méi)收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口的沖動(dòng)仍然強(qiáng)烈。
除了依靠罰沒(méi)收入“創(chuàng)收”的沖動(dòng)，罰沒(méi)資產(chǎn)管理失當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生過(guò)度罰款的問(wèn)題。2020年12月30日，財(cái)政部公布《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》，明確罰沒(méi)收入屬于政府非稅收入，按照國(guó)庫(kù)集中收繳管理有關(guān)規(guī)定，全額上繳國(guó)庫(kù)，納入一般公共預(yù)算管理。中央與省級(jí)罰沒(méi)收入的劃分權(quán)限，省以下各級(jí)政府間罰沒(méi)收入的劃分權(quán)限，按照現(xiàn)行預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定確定。海關(guān)、公安、中國(guó)海警、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)取得的緝私罰沒(méi)收入全額繳入中央國(guó)庫(kù)。
在此之前，依據(jù)各省發(fā)布的《罰沒(méi)財(cái)務(wù)管理辦法》，對(duì)于罰沒(méi)的可以流通的現(xiàn)行貨幣，以及罰沒(méi)物品的變現(xiàn)款，除了收歸國(guó)庫(kù)作為政府非稅收入來(lái)源外，其處置還包括返還罰沒(méi)機(jī)關(guān)以及獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)人員兩種方式。
財(cái)政部明確罰沒(méi)收入按照國(guó)庫(kù)集中收繳管理后，相當(dāng)于禁止了任何形式的“返還”，但遼寧法學(xué)財(cái)稅法學(xué)博士唐賀強(qiáng)在其文章中指出，省級(jí)統(tǒng)管后，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份省級(jí)財(cái)政往往要求各市縣財(cái)政將相應(yīng)資金統(tǒng)一上繳再由省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)手“統(tǒng)出”給各市縣司法機(jī)關(guān)，實(shí)際上與統(tǒng)管前別無(wú)二致。
唐賀強(qiáng)介紹，一筆罰沒(méi)財(cái)物進(jìn)入國(guó)庫(kù)賬戶后就成為了合法的財(cái)政收入，至于何時(shí)、何種額度撥付給執(zhí)法辦案部門(mén)，只要財(cái)政部門(mén)沒(méi)有明確以正式方式要求多罰多返、少罰少返，在形式上很難認(rèn)為是構(gòu)成“返還”。至于在實(shí)質(zhì)上是否構(gòu)成“返還”，從而違反行政處罰法第74條規(guī)定，則需要有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)“任何形式”到底包括哪些形式、具體判定標(biāo)準(zhǔn)是什么做出權(quán)威解釋。這種立法的現(xiàn)狀和經(jīng)費(fèi)保障現(xiàn)實(shí)，造成罰沒(méi)收入補(bǔ)支刑事司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象沒(méi)有“返還”之名，卻有“返還”之實(shí)；理論上不應(yīng)“返還”，現(xiàn)實(shí)中卻不得不“返還”的狀態(tài)。
唐大杰介紹，罰款是行政執(zhí)法的一個(gè)組成部分，針對(duì)一項(xiàng)行政處罰，應(yīng)首先提出整改意見(jiàn)，限期整改，整改不合格的給予一定處罰。行政處罰法第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
但處罰程序仍不完整?！敖鼛啄甓鄠€(gè)涉及反壟斷調(diào)查的處罰案例中，都適用了頂格處罰，監(jiān)管部門(mén)紛紛開(kāi)出罰單，而在處罰書(shū)中的陳述又欠缺證據(jù)和說(shuō)理?！碧拼蠼苷f(shuō)。
唐大杰介紹，“在我們關(guān)心的幾起案件中，被處罰方幾乎沒(méi)有行使其申辯權(quán)，更未提起行政復(fù)議，更不可能提起行政訴訟。中國(guó)有一個(gè)比較普遍的‘官民關(guān)系’，即企業(yè)還要在政府部門(mén)的監(jiān)管下經(jīng)營(yíng)，以‘不得罪監(jiān)管部門(mén)’為生存之道?！?/p>
此外，唐大杰向界面新聞表示，很多罰沒(méi)是隨著政府的專項(xiàng)整治而來(lái)的，這時(shí)候往往實(shí)施嚴(yán)格執(zhí)法?？梢哉牡?，不給機(jī)會(huì)；可以警告的，給予處罰；可以少處罰的，給予頂格處理。很多治理采取綜合執(zhí)法，一事多罰，甚至對(duì)企業(yè)作出一關(guān)了之的“死刑”判決。在環(huán)保整治、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市創(chuàng)建等多次專項(xiàng)整治中，這類案例屢見(jiàn)不鮮。
應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督
“‘罰沒(méi)創(chuàng)收’沖動(dòng)產(chǎn)生的原因之一是地方政府正陷入經(jīng)濟(jì)下行壓力與財(cái)力不足的困境，而走出困境的關(guān)鍵是增強(qiáng)企業(yè)活力，這也是提高經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵?！眲⒖『＝榻B，改革基本理念是靠?jī)?yōu)化穩(wěn)定、透明、公平和可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境，要向營(yíng)商環(huán)境要投資、要稅收、要信心。無(wú)恒產(chǎn)者，無(wú)恒心；有恒產(chǎn)者，有恒心。
余凌云在文章中指出， 罰款的適用領(lǐng)域十分廣泛，是行政管理中最常用的處罰手段，但卻不是萬(wàn)能的，制裁效果也是有臨界點(diǎn)的，不是罰得越多、罰得越頻，制裁效果就越好。罰款本身不是目的，不能為罰而罰、以罰代管，更不是為了創(chuàng)收。濫施罰款、有違公允、過(guò)罰失當(dāng)，非但不能實(shí)現(xiàn)懲戒目的，也與監(jiān)管目的南轅北轍。
余凌云認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，運(yùn)用說(shuō)服教育、警示告誡等對(duì)相對(duì)人權(quán)益減損較小的監(jiān)管方式，努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。能夠通過(guò)檢查、核查，公開(kāi)檢查結(jié)果，建立臺(tái)賬，批評(píng)教育、責(zé)令改正等其他監(jiān)管方式解決的，可以不再罰款。比如，國(guó)務(wù)院取消了工程造價(jià)咨詢企業(yè)許可，相應(yīng)罰款取消后，對(duì)工程造價(jià)咨詢相關(guān)活動(dòng)，可以通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等方式進(jìn)行事中事后監(jiān)管，督促相關(guān)主體及時(shí)糾正有關(guān)行政違法行為。
唐大杰介紹，《決定》的出臺(tái)對(duì)改善營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)友善的信號(hào)。但企業(yè)面臨的行政處罰并非主要來(lái)自罰款的多少，而是對(duì)于何時(shí)搞“專項(xiàng)整治”，整治力度有多大等問(wèn)題的擔(dān)心。企業(yè)最擔(dān)心的不是合法的監(jiān)管、合法的處罰，而是行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可預(yù)期的監(jiān)管風(fēng)暴，帶有任務(wù)指標(biāo)的嚴(yán)厲執(zhí)法。
唐大杰建議，應(yīng)該加大對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)（政府有關(guān)部門(mén)）的司法監(jiān)督，保證當(dāng)事人的合法權(quán)利，保證每一次較高額度、影響較大的處罰，都能讓當(dāng)事人陳述、申辯，并進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證。如果當(dāng)事人放棄權(quán)利，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)引入媒體報(bào)道，將執(zhí)法程序完全公開(kāi)化、透明化。
林江則認(rèn)為，要加快制定不同罰沒(méi)領(lǐng)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范政府部門(mén)自由裁量權(quán)。行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)目的，不應(yīng)“為罰而罰”，而是遵循科學(xué)、合理的罰款比例，使處罰的嚴(yán)厲程度與違法行為的嚴(yán)重程度相當(dāng)。
“完善罰沒(méi)收入的管理制體系，還是要在法治軌道上推進(jìn)罰沒(méi)收入管理制度改革?！眲⒖『１硎荆覈?guó)已經(jīng)出臺(tái)了稅收征收管理法，那么未來(lái)也可以考慮針對(duì)非稅收入管理進(jìn)行立法，提高罰沒(méi)收入來(lái)源的透明度，提高罰沒(méi)收入管理的公信力，提高罰沒(méi)收入行為的合法性、正當(dāng)性。罰沒(méi)收入管理一定要納入良法善治的軌道。
司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人在答問(wèn)中透露，目前，司法部正在研究起草規(guī)范監(jiān)督罰款設(shè)定和實(shí)施的政策文件，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷規(guī)范監(jiān)督罰款的設(shè)定和實(shí)施。