記者 王珍
地方政府正在加速化解隱性債務(wù)。截至10月20日，全國已有20個省份披露了總計超9000億元的特殊再融資債券發(fā)行計劃。分析師預(yù)計，本輪化債規(guī)模將超過1萬億元。
這是2019年以來規(guī)模最大的一輪化解地方隱性債務(wù)行動。2015年至2018年，我國通過發(fā)行地方政府債券置換2014年底前形成的隱性債務(wù)12.2萬億元。2018年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》，要求地方政府在未來5-10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。
今年3月，財政部原部長樓繼偉在《比較》雜志上發(fā)表《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文指出，地方政府隱性債務(wù)余額數(shù)據(jù)沒有官方統(tǒng)計，市場估計在30萬億—50萬億元。
東北財經(jīng)大學(xué)國民經(jīng)濟工程實驗室主任、原中央黨校國際戰(zhàn)略研究院副院長周天勇表示，地方政府債務(wù)無序擴張的一個根本原因在于，我國缺乏一套現(xiàn)代財政制度體系。
“我們的地方政府熱衷于搞建設(shè)、搞工程、搞投資，隨意性很高，建設(shè)規(guī)模也很大。比如，許多地方政府其實只有一二百萬人，沒有必要修地鐵，甚至一些大中城市也沒有必要修那么多的地鐵。”他在接受界面新聞采訪時稱。
他建議，從短期來看，要嚴(yán)格控制新債在預(yù)算中的還本付息比例，甚至允許少量地方政府破產(chǎn)，給地方政府一種警示，壓緊壓實責(zé)任制。從長期來看，必須要建立現(xiàn)代財政體制。
另外，周天勇強調(diào)，解決債務(wù)問題，要增加資產(chǎn)負(fù)債表上的有效資產(chǎn)?！坝懻搨鶆?wù)，如果不談資產(chǎn)質(zhì)量，不重視資產(chǎn)的整個功能，這將是一個缺陷。”
他認(rèn)為，要盡快推進(jìn)城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村宅院房屋的資產(chǎn)化改革，防止資產(chǎn)短缺債務(wù)風(fēng)險及其修補可能發(fā)生的經(jīng)濟衰退危機。
根據(jù)周天勇所在的實驗室測算，從上世紀(jì)90年代后期至今，中國經(jīng)濟增長中有一大部分來自于土地和房屋資產(chǎn)化以后的財富溢價。“未來15年，如果把城鄉(xiāng)土地宅地農(nóng)村宅院放開，每年會有1.1%的增長潛能?！?/p>
“去年，按照市場可交易農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、城市和縣城可交易的建設(shè)用地等，以影子價格計算，加上農(nóng)村地面住宅，最保守估計共有900萬億元左右，如果把這些可交易的土地宅院都放開，將其變成資產(chǎn)，那么這900萬億元資產(chǎn)可以扛住任何債務(wù)問題，因此我認(rèn)為必須換個思路。應(yīng)進(jìn)一步深化改革三權(quán)分置，使農(nóng)村耕地和宅院可交易、可定價、可資產(chǎn)化?！敝芴煊抡f。
周天勇長期致力于財政模式轉(zhuǎn)變與城市經(jīng)濟發(fā)展研究，對現(xiàn)行財稅體制存在的弊病、財稅體制改革的重要性和改革方法均提出了自己的見解。
以下是界面新聞?wù)淼牟稍L實錄：
界面新聞：地方政府隱性債務(wù)呈現(xiàn)形式多樣、無序擴張的特點，造成這一問題的根本原因是什么？
周天勇：我覺得還是和財政預(yù)算以及地方國有企業(yè)的管理有關(guān)系。
第一、沒有建立起現(xiàn)代財政體制。一般在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，一般預(yù)算和建設(shè)預(yù)算是分開的，建設(shè)預(yù)算就是一個單獨的預(yù)算，一事一議；一般預(yù)算主要是日常的支出，一般預(yù)算里有一個科目叫還本付息，對還本付息占財政收入的比例作出嚴(yán)格規(guī)定，比如一年不能超過15%，會有一個約束，但我們沒有這個制度。
我們的地方政府熱衷于搞建設(shè)、搞工程、搞投資，隨意性很高，建設(shè)規(guī)模也很大。比如，許多地方政府其實只有一二百萬人，沒有必要修地鐵，甚至一些大中城市也沒有必要修那么多的地鐵；貴州一個縣借了400億元債搞一堆沒用的建設(shè)，根本不想怎么還的問題。
第二、融資軟約束。屬地管理的銀行隨便給地方政府及其平臺借款；發(fā)債無限制，發(fā)債市場不完善，政府信息不透明，沒有一套制度來約束地方政府的借債，所以控制不住。
第三，地方支出壓力大。許多國家的福利教育、醫(yī)療、養(yǎng)老都是中央政府支付，所以中央政府的債務(wù)比較多，比如希臘主權(quán)債務(wù)危機，主要是中央政府借的債。但我們的民生、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，事無巨細(xì)只要有支出，都要由地方政府來支付。
界面新聞：那該如何化解不斷增長的債務(wù)？
周天勇：從短期來看，中央政府首先要嚴(yán)管，禁止地方融資平臺無序擴張。從今年開始要嚴(yán)格控制新債的還本付息比例，有能力就借，沒能力別借；同時，要處理一部分國有資產(chǎn)，該賣就賣。其次，允許地方政府破產(chǎn)，給地方政府一種警示，壓緊壓實責(zé)任制。中長期來看，必須要建立現(xiàn)代財政體制。
另外，我覺得非常重要的是，債務(wù)是和資產(chǎn)是相對應(yīng)的。討論債務(wù)，如果不談資產(chǎn)質(zhì)量，不重視資產(chǎn)的整個功能，這將是一個缺陷。我們的學(xué)界恰恰沒有關(guān)注到有效資產(chǎn)不足的問題，沒有注意到資產(chǎn)和債務(wù)的平衡問題，沒有考慮資產(chǎn)對貨幣幣值穩(wěn)定之錨的作用，我覺得這是缺憾。我們地方政府債務(wù)規(guī)模巨大、資產(chǎn)質(zhì)量存疑、收益不太行。不解決有效資產(chǎn)不足的問題，再怎么化債，整個債務(wù)鏈還是會斷裂，因為沒有抵押信用，債務(wù)體系肯定會出問題。
GDP增長是債務(wù)還本付息的基礎(chǔ)保證。去年保守估計有360萬億元的債務(wù)，即使按照3.5%的利息率，一年需要還12.6萬億元利息，是GDP的10%多，需要關(guān)注增長速度與還本付息的覆蓋問題。
界面新聞：你以前提到解決債務(wù)問題應(yīng)增加資產(chǎn)負(fù)債表上的資產(chǎn)，把所有土地都放開交易，當(dāng)前的可操作性有多強？比如，農(nóng)村宅基地怎么市場化？
周天勇：中國城鄉(xiāng)土地和農(nóng)宅二元體制既是問題，又是潛在的資產(chǎn)資源。我們沒有放開所有土地成為資產(chǎn)，而是把一部分土地作為生活或者生產(chǎn)資料。這部分土地是資產(chǎn)，那部分土地是生活資料或者是沒有價格的生產(chǎn)資料，不就產(chǎn)生扭曲了嗎？
所以必須得改革，根據(jù)我們實驗室計算，上世紀(jì)90年代后期至今，中國經(jīng)濟增長中有一大部分來自于土地和房屋資產(chǎn)化以后的財富溢價，如果不放開，這一塊就沒有。我們計算過，未來15年如果把城鄉(xiāng)土地宅地農(nóng)村宅院放開，每年有1.1%的增長潛能。另外，土地與房屋是保證信用和穩(wěn)定幣值的基石，因此，無論從增長潛能看，還是從增長的安全方面考慮，都應(yīng)當(dāng)放開土地成為資產(chǎn)。
未來債務(wù)的增長速度快于GDP，現(xiàn)在只剩城鎮(zhèn)商品住宅和寫字樓商業(yè)樓等550萬億元存量資產(chǎn)，且資產(chǎn)價格仍在縮水，如果不放出一些資產(chǎn)，風(fēng)險會加大，因此城鄉(xiāng)土地宅院資產(chǎn)化刻不容緩。
去年，按照市場可交易農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、城市和縣城可交易的建設(shè)用地等，以影子價格計算，加上農(nóng)村地面住宅，最保守估計共有900萬億元左右，如果把這些可交易的土地宅院都放開，將其變成資產(chǎn)，那么這900萬億元資產(chǎn)可以扛住任何債務(wù)問題，因此我認(rèn)為必須換個思路。應(yīng)進(jìn)一步深化改革三權(quán)分置，使農(nóng)村耕地和宅院可交易、可定價、可資產(chǎn)化。
在市場經(jīng)濟體系中，土地和房屋所有制的結(jié)構(gòu)和形式必須和市場經(jīng)濟耦合，否則社會主義市場經(jīng)濟這一機器會卡頓、損壞。如果現(xiàn)在不解決這個問題，那么5年或者10年以后債務(wù)和金融體系風(fēng)險又會加大。為了防止中國資產(chǎn)短缺債務(wù)風(fēng)險及其修補可能發(fā)生的經(jīng)濟衰退危機，最重要、必要和緊迫的，是盡快推進(jìn)城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村宅院房屋的資產(chǎn)化改革，在這個過程中，有三點需要注意。
一是，因為要素市場化和資源資料資產(chǎn)化是貨幣穩(wěn)定和債務(wù)安全的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)土地和農(nóng)村宅院房屋資產(chǎn)化改革應(yīng)當(dāng)在先，財政赤字、貨幣量化以及投資擴張等宏觀經(jīng)濟政策要和資產(chǎn)化改革相協(xié)調(diào)。
二是，在堅持土地公有制原則的前提下，需要更大力度地解放思想和實事求是，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性土地房屋使用、交易、投資和建設(shè)市場，放開土地使用財產(chǎn)權(quán)，使其可交易、可定價和可抵押，并延長土地使用權(quán)年限。
三是，簡化農(nóng)村農(nóng)戶承包與使用耕地、宅基地的所有制實現(xiàn)結(jié)構(gòu)，使其使用財產(chǎn)權(quán)能夠直接進(jìn)行交易，從而保證其能夠在配置方面運轉(zhuǎn)，在規(guī)模經(jīng)濟、要素組合等方面與之耦合，在城鄉(xiāng)要素流動方面實現(xiàn)順暢流動，在投資、貨幣和債務(wù)方面形成交易、抵押等循環(huán)。
另外，我覺得，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)行一批長期國債，將一些城市里的存量房屋買下來作為廉租房，讓進(jìn)城農(nóng)民有房可住。房子要雙向流動，農(nóng)村的閑置房子也要盤活，這樣整個房地產(chǎn)才能活起來。
界面新聞：你怎么看當(dāng)前提振需求、刺激消費的各項政策措施？除了現(xiàn)行的政策外，還有哪些建議？
周天勇：現(xiàn)在主要是居民收入消費和出口的問題。從9月份的出口數(shù)據(jù)來看，出口占GDP的比例在下降；居民的消費需求雖然9月份數(shù)據(jù)上來了，但是從收入的角度來看還是乏力。我們?nèi)ツ昃用裣M支出只占GDP的28%，在全世界都是很低的水平，說明居民的消費能力太弱。這個時候就不能老去修路，現(xiàn)在已經(jīng)過剩了。
提高居民收入水平、更好挖掘內(nèi)需市場潛力，還需要在多個方面松綁和放寬，真正盤活資源。現(xiàn)在，投資需求、消費需求、出口需求這三大需求都受到制約，最根本的問題還是收入問題。增加老百姓的收入，增強他們的消費能力，投資才能上去。另外，要把出口穩(wěn)住，不能持續(xù)下降。