界面新聞記者 | 王婷婷
界面新聞編輯 | 彭飛
在全國樓市政策進(jìn)入寬松階段后，超大特大城市的城中村改造啟動，將為這些核心市場增加更多活力。
近10年來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程高潮迭起，一個又一個超大特大城市不斷崛起。在進(jìn)入城鎮(zhèn)化下半程后，作為城市化發(fā)展過程中一個重要的遺留問題——城中村改造，是時候提上解決的日程了。
而超大特大城市作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要組成部分，理所當(dāng)然成為這一輪城中村改造的首要對象。
要進(jìn)行城中村改造，政策需先行。今年以來，“城中村改造”被中央頻頻提及。從4月份的中央政治局會議，到7月份的國常會，均提到要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。
改造的資金從何而來，是當(dāng)前樓市整體下行階段各參與主體最關(guān)心的問題，而專項債成為了解決這個難題的途徑之一。
8月初的央行會議明確提出要加大對城中村改造的金融支持。隨后據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，符合條件的城中村改造項目可以納入地方政府專項債支持范圍，新增專項債可能明年開始發(fā)行。
這意味著城中村改造推進(jìn)過程中的資金來源問題也將有效被解決，同時也有利于吸引各類社會資本的參與。
從政策出臺的頻率來看，超大特大城市城中村改造有望加快，但其復(fù)雜性不應(yīng)被忽視。
正如中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任秦虹所說，超大特大城市的城中村改造，不是一個應(yīng)急性、短期性的工作，“它在未來超大特大城市是個永續(xù)的過程。”
中國政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院科研部主任張凱也向界面新聞指出，對中國超大特大城市的未來發(fā)展空間和治理成效而言，城中村改造的推進(jìn)，可能就是新的出路甚至是答案本身。
因此，要以新思路和新方式破解城中村改造中的賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產(chǎn)業(yè)怎么安置等難題，探索出一條新形勢下城中村改造的新路徑。
那么，被認(rèn)為是“棚改2.0”的這一輪超大特大城市城中村改造，市場規(guī)?？臻g究竟有多大，將會由誰來改，怎么改，能發(fā)激活當(dāng)前低迷的樓市？過去推進(jìn)的城市舊改、棚戶區(qū)改造又能為今天帶來什么啟示？
“棚改2.0版”？
在當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)下行的階段，提出要在超大特大城市推進(jìn)城中村改造，很自然地會與提振樓市相關(guān)聯(lián)。
今年以來，全國范圍內(nèi)的房地產(chǎn)政策迎來優(yōu)化調(diào)整，如降低首套房貸利率、降首付比例等。而且，四個一線城市也均宣布落地“認(rèn)房不認(rèn)貸”，甚至還有不少熱點二線城市全面取消了限購，以期能夠助推樓市活躍度提升。
另外，在2015年那一場棚改貨幣化安置政策推進(jìn)下，全國三四線城市開啟了去庫存浪潮，不僅解決了房地產(chǎn)庫存高企和經(jīng)濟(jì)下行的問題，也推高了全國尤其是三四線城市的房價。
某種程度上而言，超大特大城市城中村改造一系列政策出臺的時機(jī)與房地產(chǎn)利好政策接連落地、房地產(chǎn)市場回暖跡象不明朗具有吻合性，但依然不可同日而語。
城中村改造從本質(zhì)上來說，屬于城市內(nèi)部存量資源的再利用，因此改造城中村的目標(biāo)主要是實現(xiàn)城市存量空間的高質(zhì)量發(fā)展。
中國政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院科研部主任張凱指出，近年來國內(nèi)持續(xù)推進(jìn)城市更新，各地在更新模式、機(jī)制、資金等方面進(jìn)行了有益探索，此次也是對城市更新的進(jìn)一步系統(tǒng)部署，是對城市品質(zhì)的系統(tǒng)化提升，也是對城市整體格局的調(diào)整和優(yōu)化，更有益于促進(jìn)城市治理能力的提升。
“城中村作為中國快速城市化過程中的產(chǎn)物，既是城市的病癥，也是城市生命力的體現(xiàn)?！睆垊P告訴界面新聞，改革開放四十多年的快速發(fā)展，快速城市化導(dǎo)致超大特大城市迅速擴(kuò)張，城市邊界不斷擴(kuò)大，城市內(nèi)形成大量的城中村，存在諸多低效用地，本就具有一定的改造需求。
至于此次政策為何僅聚焦于超大特大城市，張凱認(rèn)為，大多數(shù)超大特大城市都是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、人口眾多、房價相對較高，且財政相對充裕，有推進(jìn)城中村改造的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和解決城市青年住房問題的現(xiàn)實需求。
針對此次超大特大城市城中村改造與上一輪城市棚戶區(qū)改造，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心秦虹也列舉了六點不同。
首先是城市范圍不同。過去的棚戶區(qū)改造是全國范圍，大中小城市全部涉及，而此次城中村改造，中央明確是在超大特大城市推進(jìn)。
根據(jù)住建部于2022年10月公布的《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》和第七次人口普查數(shù)據(jù)，“超大城市”包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津7個城市，“特大城市”則包括武漢、東莞、西安等14個城市。近日，蘇州也宣布躋身特大城市行列，至此國內(nèi)超大特大城市共22個。
第二個不同是方式不同?！芭飸魠^(qū)改造是全部拆除重建，推倒重來，而城中村改造是拆除重建、整治提升、拆整結(jié)合三種方式來進(jìn)行分類改造?！?/p>
包括用地屬性也有差別。棚戶區(qū)大部分是國有土地，而城中村最大的一個特點就是土地的混合式業(yè)態(tài)，既有居住用地、農(nóng)民宅基地，也有村集體的工業(yè)廠房、第三產(chǎn)業(yè)用地，還有公共空間的用地等。
秦虹表示，棚戶區(qū)改造和當(dāng)前的城中村改造在資金支持方式、組織實施方式和新建規(guī)模也有不同。
以資金支持方式為例，張凱向界面新聞分析，此前的“棚改貨幣化”更多依靠真金白銀的貨幣化安置，央行通過PSL貸款進(jìn)行定向放水，而本輪城中村改造并不采取大規(guī)模貨幣化支持。
本次超大特大城中村的改造，主要依靠地方政府的探索和市場驅(qū)動，政策工具尚不明朗，需要企業(yè)在改造過程中尋找資金平衡和贏利點，鼓勵和支持民間資本參與，發(fā)展新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)運營。
“德斯曾在《落腳城市》一書中通過對全球二十多個大城市中的過渡性空間深入觀察和比較，認(rèn)為政府與機(jī)構(gòu)若希望‘認(rèn)真持續(xù)地投資能夠產(chǎn)生長久而不易銷蝕的效益’，最有希望的就是這些過渡性空間，如城中村?！?/p>
這樣一來，城中村改造被全行業(yè)寄予這般厚望，并引來多方密切關(guān)注，也是情理之中。
房企的“硬骨頭”
雖然新一輪城中村改造并非意在“救市”，但房地產(chǎn)領(lǐng)域不可避免可從中獲益。
據(jù)華泰證券根據(jù)各城市最新政策進(jìn)展測算，全國特大超大城市的潛在投資總規(guī)模預(yù)計超過5萬億元，且若實際執(zhí)行過程按照規(guī)劃方案進(jìn)行投資前置，預(yù)計2023年投資額（開工）可能達(dá)萬億級別。
張凱也認(rèn)為，20余個超大特大城市的城中村改造，在當(dāng)前房地產(chǎn)市場內(nèi)需不足的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，將拉動諸多行業(yè)如建材、裝修、物流、基建、家電等發(fā)展，引導(dǎo)和釋放內(nèi)需，為工程建設(shè)和房地產(chǎn)市場注入活力和動能，為相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展提供窗口和契機(jī)。
如此萬億級市場，卻也不是誰都能輕易入場的。
作為中國城市更新論壇的常務(wù)副理事以及瑞安新天地有限公司行政總裁，張斌向界面新聞坦言，以城中村改造為代表的城市更新，是一塊“硬骨頭”。
就連靠舊改起家的上海民營房企大華集團(tuán)也持此觀點?！安灰獏⑴c，很苦?！贝笕A集團(tuán)內(nèi)部人士向界面新聞?wù)f道。
“硬骨頭”不僅難“啃”，還存在一定風(fēng)險。比如近兩年豪氣拍地的廣州國企越秀地產(chǎn)，對拓展舊改項目的首要原則是“控制風(fēng)險”。
越秀地產(chǎn)總經(jīng)理林峰在8月底的中期業(yè)績會上公開表示，“因為城市更新的周期比較長，要對風(fēng)險有整體評判，包括拆遷的難度和未來的發(fā)展?jié)摿Φ??！?/p>
張斌認(rèn)為，難點在于，城中村改造真正需要的解決方案是整合的，而非過去房地產(chǎn)那套追求快周轉(zhuǎn)的解決方案，要用城市更新的邏輯去做。
“城市發(fā)展也要綜合的解決方案，我認(rèn)為有四個角度?！睆埍笾赋觯谝粋€是地產(chǎn)方面，要做活力的空間，過去的老房子不能用，現(xiàn)在要把它調(diào)成現(xiàn)在夠用的。
但真正難的是其他三個角度。
比如無界社區(qū)的運營。張斌表示，因為城市更新有時間的維度，不應(yīng)按照固有模式，要根據(jù)變量不斷去調(diào)整，一定要在時間上打破界限，在資產(chǎn)與其所在的社區(qū)之間打破界限，然后不斷得去經(jīng)營內(nèi)容。
“另一個部分叫創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的培育者。你是要做一個載體，而載體需要承載內(nèi)容，所以企業(yè)參與城市更新要想明白內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)。”
多元資本的構(gòu)建也是做城市更新要考慮的關(guān)鍵維度。張斌續(xù)指，資本配置是城市更新里面非常重要的部分?！拔覀兛吹匠鞘懈掳l(fā)展到今天這個階段，尤其是城中村改造這類片區(qū)更新，大家不愿意碰的關(guān)鍵，正是因為找不到適配的資本解決方案?！?/p>
很快，好消息就來了。據(jù)了解，符合條件的城中村改造項目將納入地方政府專項債支持范圍，新增專項債或于明年開始發(fā)行。
這對于有著豐富實戰(zhàn)經(jīng)驗的企業(yè)而言，勢必是又一利好疊加。
“城中村改造的推進(jìn)有利于大型城市房地產(chǎn)需求的釋放?！痹谥泻５禺a(chǎn)行政總裁張智超看來，以廣州為例，200多個城中村中有180個左右位于核心的市中心，這部分影響的人口大概是上百萬級別，這類需求一旦釋放，對于這些核心城市的改善性需求的助力會非常大。
秦虹認(rèn)為，在新一輪超大特大城市城中村改造中，房企要用新理念、新能力來參與，可總結(jié)為“三多三大兩統(tǒng)籌”。
“三多”包括多業(yè)態(tài)并舉、多元化住房供給和多種融資組合。多業(yè)態(tài)重點在補(bǔ)短板，需要包含產(chǎn)業(yè)空間、公共空間，也要有商品房、安置房等；“我認(rèn)為未來超大特大城市的城中村改造一定至少有安置房、商品房、租賃房、保障房4類住房存在?！?/p>
“三大”則包括大力補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板，大力呈現(xiàn)文化傳承和綠色低碳，以及注重大片區(qū)的平衡統(tǒng)籌，比如資金平衡和規(guī)劃指標(biāo)平衡。兩個統(tǒng)籌，“一個是統(tǒng)籌拆改留增空間的更新，還有統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)經(jīng)營服務(wù)?！?/p>
可以說，具備上述能力的房企參與城中村改造，將可放大其優(yōu)勢，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展的雙贏。
學(xué)習(xí)“上海經(jīng)驗”
“上海的經(jīng)驗值得所有關(guān)注城中村改造的企業(yè)去關(guān)注?！痹趯ι虾３侵写甯脑爝M(jìn)行一番調(diào)研后，秦虹認(rèn)為，上海在“城市更新”方面走在全國前列，具備非常成熟的經(jīng)驗和政策支持。
自2014年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市“城中村”改造工作的通知》以來，上海市系統(tǒng)性啟動城中村改造。預(yù)計到2025年，上海中心城區(qū)周邊城中村改造項目全面啟動；到2027年，中心城區(qū)周邊城中村改造項目將全面完成。
據(jù)界面新聞了解，在過去三年間，上海完成了中心城區(qū)成片舊改達(dá)185.7萬平方米，受益居民9.2萬戶，并于2022年7月提前完成了中心城區(qū)成片舊改任務(wù)。
在2023年-2025年，上海還計劃安排新啟動30個“城中村”改造項目，每年新啟動10個改造項目。
高效改造的背后離不開政策支持。在秦虹看來，上海關(guān)于城中村改造的政策是一個完整的閉環(huán)，考慮非常周全，有非常成熟的經(jīng)驗，值得其他超大特大城市學(xué)習(xí)。
“最典型的如2020年推出的兩項政策，一個是476號文件，一個是43號文件?！?/p>
上海在改造方式上提出采取土地儲備方式，也就是政府收儲之后再招拍掛；第二種方式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造；第三種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引入優(yōu)質(zhì)的市場主體共同改造。
而在改造主體的認(rèn)定方面，上海規(guī)定，凡是列入城中村改造計劃，都需要引進(jìn)合作主體。具體到引進(jìn)方式，是通過公開招標(biāo)或者進(jìn)行競爭性磋商的方式進(jìn)行確定，并將資金實力、信用等級、改造經(jīng)驗等作為選擇合作單位的重要依據(jù)。
這意味著很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)依靠自身經(jīng)驗、實力可直接參與城中村改造，直接作為改造主體，不需要經(jīng)過競爭的程序。
瑞安便是該項政策的受益者之一。
作為上海首批城中村改造項目之一，位于青浦的蟠龍城中村地塊項目以競爭性磋商的模式引入瑞安集團(tuán)，簽訂了改造合作協(xié)議。今年4月29日，該項目“蟠龍?zhí)斓亍闭焦_亮相，入市后便迅速“出圈”，被業(yè)內(nèi)視為城中村改造的標(biāo)桿項目。
蟠龍?zhí)斓氐某晒榻酉聛砣鸢苍谏虾⑴c城中村改造提供了堅實基礎(chǔ)。比如，位于上海市閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)的召稼樓城中村改造項目，也由瑞安來操盤。
不僅如此，近期瑞安在上海還有一個城市更新項目“鴻壽坊”也將正式開業(yè)。張斌表示，鴻壽坊屬于“小而美”的改造。
此外，上海在土地出讓、財稅支持、融資支持、資金平衡等政策也都非常明確。
以融資支持為例，上海規(guī)定城中村改造的土地儲備項目，可探索發(fā)行政府專項債合作改造項目，可發(fā)行企業(yè)債，同時金融機(jī)構(gòu)貸款可采用基準(zhǔn)利率和適當(dāng)下浮的利率及以及與改造周期相適配的貸款周期。
這或許也是上海在以城中村改造為代表的城市更新方面，能持續(xù)不斷吸引眾多優(yōu)質(zhì)房企來此布局的主要原因之一。
除瑞安以外，還有中交集團(tuán)、萬科、中海、大華、華發(fā)、招商蛇口、嘉里建設(shè)、保利發(fā)展等房企在上海的城市更新領(lǐng)域均實現(xiàn)落子。
中海進(jìn)入時間較早，1992年，由中海地產(chǎn)開發(fā)的“斜三基地”，成為上海第一幅引入社會資本改造的舊改地塊。甚至在2017年之后，城市更新類項目逐漸成為中海在上海獲取土地的重要方式。
萬科、中交集團(tuán)不僅積極參與上海項目的推進(jìn)，還為聚焦于上海市城區(qū)的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)等城市更新項目的城市更新引導(dǎo)基金各出資20億元。
上海當(dāng)前規(guī)模最大的城市更新項目是鳳溪“城中村”改造項目，也是由中交集團(tuán)旗下的中交城投開發(fā)。
一個關(guān)于城中村改造的“上海樣本”初具雛形。在當(dāng)前推動超大特大城市城中村改造的過程中，上海成熟的例子值得被參考和借鑒。
但同時也需注意，各超大特大城市在城中村改造方面各有特點和不用的市場環(huán)境，立足點和側(cè)重點也均不同，應(yīng)根據(jù)各地自身情況出臺相關(guān)細(xì)則，并逐步推動落地。
在當(dāng)前樓市政策效力逐步顯現(xiàn)之際，市場理應(yīng)對這一輪城中村改造感到興奮，新增投資體量對經(jīng)濟(jì)的提振作用，核心城市優(yōu)質(zhì)項目的改造效應(yīng)，都將是促進(jìn)樓市走出低迷的有效方式。