界面新聞記者 | 趙孟

界面新聞編輯 | 翟瑞民

近日，《國務(wù)院關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》（簡稱《報告》）提請十四屆全國人大常委會第五次會議審議?！秷蟾妗访鞔_，我國將推動完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。

《報告》提到，推動修改預(yù)算法，將共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨(dú)作為一類管理，將實踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉(zhuǎn)移支付改革提供法律支撐。同時，適時研究制定財政轉(zhuǎn)移支付條例等配套法規(guī)，對轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類體系、設(shè)立程序、分配管理、退出機(jī)制等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

財政轉(zhuǎn)移支付是各級政府間以實現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)而實行的一種財政資金平衡制度手段，是中國的基本財政制度之一。根據(jù)中國人大網(wǎng)公布的《報告》顯示，2023年中央財政對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模首次突破10萬億元。

值得注意的是，自1994年分稅制改革以來，我國財政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模逐年增加，但一直沒有專門法律予以規(guī)范。財政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用等主要是以部門規(guī)章的形式進(jìn)行支配，這些部門規(guī)章不僅法律效力低，而且偏重資金測算標(biāo)準(zhǔn)，淡化了該項制度具有的法律屬性，被認(rèn)為有悖財政法治的基本要求。

多位財稅和法學(xué)領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V界面新聞，對財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行專門立法的呼聲一直存在。早在2003年，財政轉(zhuǎn)移支付法就被納入全國人大立法規(guī)劃，但因諸多原因被擱置。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)，建立現(xiàn)代財政制度。如今，《報告》再提“推動完善轉(zhuǎn)移支付法律制度”，究竟意味著什么？轉(zhuǎn)移支付法是否有望出臺？

專項轉(zhuǎn)移支付脫離監(jiān)督

財政轉(zhuǎn)移支付法治化問題，起始于1994年的分稅制改革。在此之前，新中國財政管理制度經(jīng)過了“統(tǒng)收統(tǒng)支”時期（1950-1979）和“分灶吃飯”時期（1980-1993）兩個階段。

分稅制核心是強(qiáng)化中央的財政集權(quán)。改革后，中央拿走50%以上的稅收，但并沒有改變政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。財政部原部長樓繼偉在其著作《中國政府間財政關(guān)系再思考》一書中指出，1994年政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲了分稅制前中央與地方支出劃分的格局，上面出政策，下面對口執(zhí)行，任務(wù)最終都壓到基層政府，出現(xiàn)所謂“上面千根線，基層一根針”的局面。

在此背景下，作為分稅制改革配套措施的預(yù)算法頒布，確立了中央對地方進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付的制度。不過，當(dāng)時還沒有轉(zhuǎn)移支付的說法，所用表述為，“中央對地方返還或者給予補(bǔ)助”。

雖然預(yù)算法明確規(guī)定了國務(wù)院對一般財政行為制定具體實施辦法的權(quán)力，但中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的具體實施辦法，國務(wù)院并未出臺專門行政法規(guī)，而是二次授權(quán)給財政部針對具體轉(zhuǎn)移支付事項另行制定針對性的部門規(guī)章。1995年，財政部制定《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，隨后又根據(jù)一些具體事項制定了部門規(guī)章。

河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授譚波在其著作《央地財權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機(jī)制研究》一書中認(rèn)為，財政轉(zhuǎn)移支付對地方來說是一種收益，對中央來說實際上是一種權(quán)力，這種權(quán)力只是經(jīng)由財政部的規(guī)章來調(diào)控，等于以政府自身的抽象行為來調(diào)控自己的具體行為，以前者來證明后者的合法性，而這兩種行為都是同一系統(tǒng)的機(jī)關(guān)做出的，違反了“任何人不得為自己案件法官”的基本法律原理。

財政轉(zhuǎn)移支付立法的缺失導(dǎo)致財政部權(quán)力過大，地方政府為了獲得更多資金，“跑部錢進(jìn)”的駐京辦應(yīng)運(yùn)而生，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付之外的專項轉(zhuǎn)移支付，往往成為地方爭取中央支持的主要途徑。

云南省一位退休縣長告訴界面新聞，上世紀(jì)90年代末，縣里規(guī)劃修建一條公路，他越過兩級找到財政部申請資金。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一開始表示困難，但他“一直賴著不走”，如此蹲守一個星期，最終獲得了一筆專項資金。此后，因縣里需要項目資金他又多次前往財政部爭取支持。

“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象長期飽受詬病。2005年，時任國家審計署審計長李金華就語出驚人，“各省市區(qū)、地級市甚至縣都在北京設(shè)立辦事處，有的駐京辦實際的目的就是‘跑部錢進(jìn)’。每到歲末年初，也都成為駐京辦迎來送往、‘跑部錢進(jìn)’的黃金時段?！?/p>

李金華還強(qiáng)調(diào)，中央轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付占的比例太少，大量是專項轉(zhuǎn)移支付，“可現(xiàn)在到底有多少專項轉(zhuǎn)移支付、有多少項目，在中國，沒有一個人搞得清楚?！?/p>

他透露，2005年，審計署對20個?。▍^(qū)、市）地方預(yù)算進(jìn)行抽查，中央預(yù)算編入地方預(yù)算的資金只有3444億元，約占中央實際轉(zhuǎn)移支付7733億元的44％，也就是說中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方財政預(yù)算，脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督。

公開信息顯示，2006年專項轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)4411.58億元，共計213項，當(dāng)年一般性轉(zhuǎn)移支付為4731.97億元，兩者比例接近1比1，一般性轉(zhuǎn)移支付略高。到2008年，專項轉(zhuǎn)移支付資金首次超過一般性轉(zhuǎn)移支付，并迅速擴(kuò)大。

在各方壓力之下，國務(wù)院提出要求，各地駐京辦必須在2010年6月20日前全部撤銷。當(dāng)時就有不少專家發(fā)表評論稱，撤消駐京辦只能治標(biāo)不能治本，要想徹底根除“跑步錢進(jìn)”這種現(xiàn)象，首當(dāng)其沖是進(jìn)行深層次財稅變革。

從其后多年的審計報告來看，財政轉(zhuǎn)移支付，尤其是專項財政轉(zhuǎn)支付暴露的問題依然不少。2015年度中央預(yù)算和其他財政收支的審計報告顯示，當(dāng)年有6778億專項轉(zhuǎn)移支付未及時落實，騙補(bǔ)現(xiàn)象頻發(fā)。如湖南省澧縣一家保險公司與29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府串通，通過虛假投保、虛假報案、虛假理賠，在2013年至2015年騙取種植業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼4061.03萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“返還”獲利1673.25萬元。

立法之路盡顯坎坷

多位財稅領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V界面新聞，早在2000年左右，對財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行專門立法的呼聲就已經(jīng)出現(xiàn)，而財稅制度法治化也是學(xué)界過去長期關(guān)注的重點(diǎn)。

2003年，十屆全國人大常委會將財政轉(zhuǎn)移支付法納入立法規(guī)劃，并于2004年7月組織起草工作，起草組由預(yù)算工作委員會會同國務(wù)院有關(guān)部門組成，由北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文擔(dān)任組長。隨后，起草組開展了編印資料、調(diào)研論證、舉辦座談會和國際研討會等活動，并擬定了草案大綱。

2006年，時任財政部預(yù)算司副司長許宏才在一個公開場合透露，財政部正在研究起草財政轉(zhuǎn)移支付法，將規(guī)范政府間財政關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等財政基本問題以法律形式固定下來。但全國人大預(yù)算委員會一位人士承認(rèn)，這部法律的制定難度很大，何時能起草完畢提交人大討論，還很難說。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授林江告訴界面新聞，轉(zhuǎn)移支付資金往往是以部門規(guī)章為指導(dǎo)進(jìn)行下?lián)?，本質(zhì)上是由政府部門決定的，積極的一面是效率高、具有靈活性，但同時也容易放大權(quán)力的“任性”，有可能產(chǎn)生預(yù)算權(quán)力尋租，降低資金的使用效率。

“如果有專門法律規(guī)制，政府部門在行使權(quán)力的時候，就會顧忌抵觸法律的后果?！绷纸赋?，但在某些政府部門看來，立法可能會束縛他們行使行政權(quán)力的自由，這導(dǎo)致部門內(nèi)部推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付立法的動力不足。

2008年全國兩會期間，全國人大常委會預(yù)算工作委員會原副主任王大成向媒體透露，財政轉(zhuǎn)移支付法草案已經(jīng)完成，并已征求各單位的意見，就目前看有的細(xì)節(jié)方面，意見還不太一致，下一步需要繼續(xù)協(xié)調(diào)和完善。他還透露，財政部已經(jīng)制定了轉(zhuǎn)移支付相關(guān)暫行條例，初期將主要通過該條例進(jìn)行規(guī)范。

不過，不管是財政轉(zhuǎn)移支付法還是財政轉(zhuǎn)移支付條例，最終都沒有在2008年出臺，轉(zhuǎn)移支付法也沒有再列入十一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。劉劍文接受界面新聞采訪時表示，近年來他已很少對該項立法發(fā)表評論，只稱“當(dāng)時（出臺）的條件還不成熟”，但他相信財政轉(zhuǎn)移支付法未來仍有望制定。

2008年8月，劉劍文接受南風(fēng)窗采訪時曾談及轉(zhuǎn)移支付法“難產(chǎn)”的原因，一是財政轉(zhuǎn)移支付涉及面很大，政策性很強(qiáng)，在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面不是很成熟。財政轉(zhuǎn)移支付某種程度上也會涉及政治體制改革的問題，涉及中央和地方的關(guān)系，特別是財權(quán)和事權(quán)的劃分，處理起來比較復(fù)雜。二是可能有關(guān)部門有不同的看法，認(rèn)為制定法律前先須制定行政法規(guī)，試行一段時間后再把成功的行政法規(guī)上升為法律。

“但是，制定法律有兩種路徑：一種選擇是先制定行政法規(guī)后制定法律，即將成熟的行政法規(guī)上升為法律；另一種選擇是如果現(xiàn)在方方面面條件都具備的話，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法規(guī)，關(guān)鍵是社會的需要，條件成熟或相對成熟?！彼f。

劉劍文回憶，參與起草工作時他提議，在國務(wù)院成立一個專門負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付的委員會，對此其它一些部門可能會不贊成，因為限制了其它部門轉(zhuǎn)移支付的自由度。此外，財政轉(zhuǎn)移支付立法后，國家轉(zhuǎn)移支付資金有多少，按照什么原則、方法、程序轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移這么多經(jīng)費(fèi)的合理性在哪里，這都要給立法機(jī)關(guān)一個說法。有了立法機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督，行政部門就不能隨意地使用權(quán)力，“這是對部門限制權(quán)力，當(dāng)然部門是不樂意的?！?/p>

劉劍文的學(xué)生、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會常務(wù)副會長熊偉認(rèn)為，財政轉(zhuǎn)移支付法被列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，隨后5年雖無實質(zhì)性進(jìn)展，且十一屆全國人大常委立法規(guī)劃甚至將其剔除，并不代表財政轉(zhuǎn)移支付法不重要，而是說明其中困難很大，暫時難以解決。

法律“難產(chǎn)”根源何在？

2008年以后，學(xué)界雖不時有聲音呼吁出臺財政轉(zhuǎn)移支付法，但聲音減弱。直到2013年，有關(guān)財稅制度改革的議題再次引發(fā)關(guān)注。

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)、建立現(xiàn)代財政制度，這是未來一段時期財政體制改革的方向。后來配套出臺的《深化財稅體制改革總體方案》，提出到2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。時任財政部部長樓繼偉當(dāng)時表示，財稅體制改革有三方面的主要任務(wù)，即預(yù)算改革、稅制改革、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，“要落實稅收法定原則，今后稅收條例要逐步改為立法”。

北京微觀治庫創(chuàng)始人、武漢大學(xué)財稅與法律研究中心客座研究員唐大杰向界面新聞介紹，財政轉(zhuǎn)移支付的本質(zhì)是中央財政收入的二次分配，要將這一分配通過立法穩(wěn)定下來的前提是，需做到事權(quán)和支出責(zé)任的匹配，即“中央該做什么，收多少錢？地方該做什么？收多少錢？”，也就是黨的十八屆三中全會提出的“明確事權(quán)” ，而這需要憲法級別的法律予以明確。

唐大杰指出，在中國，稅收如何使用，中央和地方財政事權(quán)如何劃分，背后是集權(quán)與分權(quán)的平衡問題。過度分權(quán)會導(dǎo)致中央權(quán)威減弱，過度集權(quán)又會增加中央財政負(fù)擔(dān)，束縛地方的活力。

而在實務(wù)層面，由于各地區(qū)間發(fā)展不平衡，“問題堆積、疊加”，也很難找到一個令各方都滿意的劃分事權(quán)的框架，因而對于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范，多以行政慣性與“央地博弈”展開。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華也認(rèn)為，財政事權(quán)和支出責(zé)任確定是制定財政轉(zhuǎn)移支付法的先決條件，目前中央和地方的事權(quán)劃分雖然在一些部門規(guī)章中有規(guī)定，但“是不是合理，是不是科學(xué)，能否經(jīng)得起實踐檢驗？”他向界面新聞強(qiáng)調(diào)，目前仍需要觀察一段時間。

2014年8月預(yù)算法修改時，劉劍文撰文指出，考慮到中國憲法對財稅問題關(guān)照不足，應(yīng)當(dāng)積極推動將財政法定原則、稅收法定原則以及中央與地方間財政關(guān)系等寫進(jìn)憲法，為財稅立法和財稅改革打牢憲法基礎(chǔ)。他指出，在過去很長一段時間里，中國的財稅法治建設(shè)未能得到充分重視，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財稅改革的進(jìn)度，“立法阻礙改革”的觀點(diǎn)一度占據(jù)主流話語。許多政策均采取了改革先行、立法脫節(jié)，行政主導(dǎo)、人大缺位的作法。導(dǎo)致這一系列財稅改革的正當(dāng)性和合法性頗受質(zhì)疑，改革陷入部門利益化。

劉劍文對財政轉(zhuǎn)移支付法的出臺仍抱有信心。他認(rèn)為，預(yù)算法修改釋放出轉(zhuǎn)移支付制度改革的重要信號?！靶薷暮蟮念A(yù)算法首次明確了轉(zhuǎn)移支付的法律地位，為未來制定財政轉(zhuǎn)移支付法打下基礎(chǔ)?！眲ξ恼f，財政轉(zhuǎn)移支付資金管理一直缺少法律規(guī)范，近年來一系列套取、挪用資金違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。

2015年2月，國務(wù)院對外公布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，明確了一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，并提出要大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，占比逐步提高到60％以上。效果不明顯以及市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項轉(zhuǎn)移支付，將逐步整合，清理或退出。

劉劍文再次撰文指出，基本財政制度設(shè)計應(yīng)以立法形式確立，財政轉(zhuǎn)移支付制度涉及法律關(guān)系的主體定位、權(quán)責(zé)配置、申請和撥付程序等諸多重要問題，遠(yuǎn)非預(yù)算法的數(shù)個條文和出臺一個意見所能承載的。因此，應(yīng)該盡快同步啟動財政收支劃分法和財政轉(zhuǎn)移支付法的制定，確保財稅體制改革可在法治的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。

探索先行制定轉(zhuǎn)移支付條例

針對此次《報告》對財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)做出的安排，汪德華認(rèn)為，該《報告》最迫切的目標(biāo)應(yīng)該是推動修改預(yù)算法，完善轉(zhuǎn)移支付法律制度，乃至制定轉(zhuǎn)移支付條例或法律，將是未來努力的方向。

汪德華提到，預(yù)算法確定的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，但改革中針對一些中央和地方共同事權(quán)項目，新增了共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，該項暫時作為一般性轉(zhuǎn)移支付的子項列出，未來正如財政部部長劉昆所言，會將共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨(dú)作為一類管理，因此需要對預(yù)算法進(jìn)行修改，以使法律與實際相一致。

他表示，對于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的比重，按照中央改革精神，未來應(yīng)該逐漸增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付，但具體調(diào)整怎樣的比例最合適，目前理論界和實踐中也沒有共識。未來將共同事項轉(zhuǎn)移支付單列出來后，三項轉(zhuǎn)移支付的比重如何安排，仍需要摸索。

對于財政轉(zhuǎn)移支付立法滯后的原因，汪德華表示，立法是某項改革進(jìn)行到一定階段，形成穩(wěn)定共識的結(jié)果。但中國在財政制度改革過程中，不同時期存在的問題不同，別的國家因國情不同也無經(jīng)驗可以借鑒，目前許多重要問題仍在摸索，現(xiàn)階段不適合出臺財政轉(zhuǎn)移支付法。即便過去有過立法的努力，暫時未能實現(xiàn)也屬正常。

林江還提到，從款項來源看，財政轉(zhuǎn)移支付包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付，目前這兩類在現(xiàn)實中都存在彈性、模糊的操作空間，很難通過立法予以穩(wěn)定、明確，這也是財政轉(zhuǎn)移支付法長期難產(chǎn)的原因。

他舉例說，按照義務(wù)教育法的立法原則，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任應(yīng)該是中央財政，但在東部和南部發(fā)達(dá)省份，實際上由地方財政承擔(dān)。此外同一個省份的發(fā)展情況也不均衡，在廣東，雖然珠三角地區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，然而在粵西和粵東北，仍有一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，如果相關(guān)地方向中央就基礎(chǔ)教育支出項目申請轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付卻大概率被拒絕，而西部省份如果整體被認(rèn)為屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，包括基礎(chǔ)教育支出在內(nèi)的財政支出項目大概率會成功爭取到中央財政的轉(zhuǎn)移支付，在縱向轉(zhuǎn)移支付問題上有可能引發(fā)了新的不平衡。這種情況下，地方財政部門往往沒有更多話語權(quán)。

近年來，一些地方政府間因為環(huán)保、扶貧等事務(wù)開展合作，享受優(yōu)質(zhì)環(huán)境的地方會給予為保護(hù)環(huán)境承擔(dān)代價的地方一些資金，或發(fā)達(dá)的地方支援落后的地方建設(shè)。林江指出，這本質(zhì)上是一種橫向的財政轉(zhuǎn)移支付。目前，這類轉(zhuǎn)移支付都是以協(xié)商、互惠的形式探索進(jìn)行，很難通過立法使其保持穩(wěn)定性。但如果對轉(zhuǎn)移支付立法，就不能忽略這類操作模式。

林江指出，按照財政制度改革的方向，未來趨勢是增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付，這也是建立現(xiàn)代財政制度的應(yīng)有之義。但中國的區(qū)域發(fā)展存在差異，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的比例如何劃分，“整齊劃一也未必是個辦法，沒有哪個官員，哪個專家，能說清楚?！?/p>

此外，一般性轉(zhuǎn)移支付可預(yù)期，每年都會納入人大監(jiān)督，而專項轉(zhuǎn)移支付的隨意性較大，歷來是地方“跑部進(jìn)錢”的主要途徑，這部分資金容易逃避人大的監(jiān)督。如果對財政轉(zhuǎn)移支付立法，專項轉(zhuǎn)移支付項目如何設(shè)立、退出等問題，不僅面臨操作層面的困難，也容易面臨利益相關(guān)人員和部門的阻力。

值得注意的是，2019年，財政部在答復(fù)全國人大代表葉贊平提出的“關(guān)于制定財政轉(zhuǎn)移支付法的建議”時表示，近年來，針對財政轉(zhuǎn)移支付實踐管理中存在的問題，財政部也正在積極開展財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，如果倉促立法難度較大、時間較長、認(rèn)識難以統(tǒng)一，效果也未必好。探索制定財政轉(zhuǎn)移支付條例的方式，難度相對較小，可操作性也更強(qiáng)，目前財政部正在對制定財政轉(zhuǎn)移支付條例進(jìn)行研究，擬將該條例列入下一年度財政部的立法工作計劃，積極推動立法工作。

界面新聞梳理財政部近5年來公布的立法工作安排，只有2020年和2021年提到轉(zhuǎn)移支付相關(guān)工作，其表述均為對“財政轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域開展立法研究”。

汪德華表示，這些年財政制度改革也積累了一定經(jīng)驗，在立法時機(jī)尚不成熟的條件下，由國務(wù)院制定轉(zhuǎn)移支付條例是可行的路徑，但條例的質(zhì)量和效果才是問題的關(guān)鍵。